土地復墾存在的問題與對策分析

康英

摘要：近年來，我國大力的開展城鄉一體化建設，以發展鄉村經濟為目標，發布了若干政策規定，其中增減掛鉤政策在城鄉建設中發揮出了非常重要的作用。增減掛鉤屬于一項推動農業和鄉村發展的政策，其主要的目的就是以城市帶動鄉村，以工業帶動農業，最終實現城鄉一體化的發展，增加農業耕種面積，在提升布局合理性的同時，增加農業產量。但是在增減掛鉤政策的執行過程中，拆舊區土地復墾環節還存在許多的問題，嚴重的阻礙了這項重要政策的有效落實。本文對拆舊區土地復墾問題進行分析，并且提出了幾點淺見。

關鍵詞：土地增減掛鉤;舊區土地復墾;解決建議

1增減掛鉤政策實施的重要意義

土地增減掛鉤主要體現在兩個方面，分別為城市建設用地的增加以及鄉村建設用地的減少，通過合理的規劃，把兩者相關聯，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，提升土地資源利用率，以此種方式，提升農村地區的耕地面積，同時，推動城鄉一體化建設，使城鄉用地更加的科學合理，達到推動城鄉發展的最終目的。土地增減掛鉤政策的實施具有非常重要的意義，這個政策的有效落實，可以實現以城市帶動鄉村，減少鄉村差距，助力于農業的發展，提升城市建設用地和鄉村耕種用地的規模，是鄉村發展重要路徑。自2009年，我國的國土資源部門正式的把土地增減掛鉤政策列入到了發展規劃中，針對土地增減掛鉤政策，確定了若干指標，開始在各個試點區域進行落實。2010 年國務院下發《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發〔2010〕47 號）進行了嚴格規范。特別是按照《遼寧省城鄉建設用地增減掛鉤試點實施辦法》（遼國土資發〔2011〕242 號）要求對復墾為耕地的建設用地，經驗收合格后按程序納入城鄉建設用地增減掛鉤試點范圍，允許集中連片特困地區、國家和省級扶貧開發工作重點縣的城鄉建設用地增減掛鉤節余指標在全省范圍內流轉使用。為鼓勵農村建設用地整理，在全省范圍內推進增減掛鉤節余指標易地交易工作，打贏脫貧攻堅戰、實現資源型地區經濟轉型發展，為遼寧省城鄉建設用地增減掛鉤工作提供了用力的政策支持，拓展了掛鉤空間，開辟了掛鉤途徑，兌現了經濟效益，通過這些途徑，給予了土地增減掛鉤工作強勁的發展動力，土地增減掛鉤項目也在不斷的增加，進一步的推動了鄉村地區的發展，對于社會的整體性發展具有非常重要的意義。

2 城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區土地復墾存在的問題

2.1協調工作難度大

城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區土地復墾是一項非常復雜的工作，這項工作的開展需要歷經多個流程，從工作調查開始，到組織實施結束，中間涉及到了方案的編制、方案的審核、設計方案的批準以及項目的招標，一個完整的城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區土地復墾項目需要大量的時間才能完成，建設周期比較長，任何一個環節都不能忽視，在這個過程中，村民的意愿對城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區土地復墾工作產生的影響非常大。實際上，在這項工作中，村民協調工作的難度非常大，許多村民在項目開展初期，對各種條件都表示出可以接受，沒有提出過分要求，但是一旦工程開展，就馬上變卦，提出各種要求，樹木、門樓、古井以及各種地上物都進行漫天要價，各種不合理的要求，會給城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區土地復墾工作的開展帶來嚴重阻礙，而且這種情況在工作開展過程中屢見不鮮，普遍存在。村民的協調工作如果不能得到有效的解決，城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區土地復墾工作就難以順利開展，增減掛鉤政策將無法得到有效落實，這種情況對于城鄉建設會產生非常不利的影響。

2.2土地新增不足

城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區土地工作的開展，需要湊成一個完整的項目才能進行，而且項目還需要具有一定的規模，在項目開展初期，為了增加項目規模，拆遷區通常由多個區域組成。項目的開展對施工速度有非常嚴格的要求，所構建的拆舊區的新增耕地率比較高，如果在理想的狀態下，項目可以完成，但是通過實際的計算證明新增加明顯不足，為了達到預期的施工進度，只能強行的開展項目，這種情況也會對項目的開展造成嚴重的影響。另外，拆舊區新增耕地不足的成因還包括設計因素，在城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區土地復墾項目的設計階段，缺乏對全面性的信息收集，設計工作合理性不足，缺乏設計精度，設計方案與項目的實際開展情況存在很大的差異，這種設計工作會對城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區土地復墾項目的開展造成嚴重影響，也是造成新增耕地不足的主要原因之一。這些問題需要引起相關部門的高度重視，如果這些問題不能得到有效解決，勢必會阻礙城鄉建設事業的發展。

2.3工程建設存在質量問題

工程建設過程中，質量問題的頻發，會削弱項目的功能性作用，這種情況在城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區土地復墾項目中頻發發生，已經成為了一種項目建設通病。在城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區土地復墾項目開展過程中，許多的施工企業過度的關注利益，忽視了項目質量，項目施工沒有嚴格的按照設計方案進行，為了提升企業的效益，存在盲目精簡工序的行為，私自進行設計變更，目的就是為了簡化項目施工，項目的建設效果無法滿足實際的要求。另外，在城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區土地復墾項目開展中，監理工作是非常必要的，高效監理工作可以有效的減少項目質量問題，提升項目開展進度，但是實際上，在許多的城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區土地復墾項目中，監理工作都無法得到有效的落實，無法對現場進行有效的監督管理，對現場施工情況缺乏了解，甚至有一些監理人員十幾天才去一次現場。造成這種情況的主要原因主要包括兩點，第一，監理人員責任意識缺乏，沒有認識到自身的重要性，不愿因進入施工現場對施工企業進行監管，與施工方面存在利益勾結，對項目建設中存在的各種問題視而不見，監理人員這種消極的工作態度在監理隊伍中比較普遍。第二，施工方面對監理工作人員存在敵視的心理，他們認為監理人員的現場監管就是沒事找事，對監理人員的態度比較差，甚至存在打罵監理人員的情況，一些監理人員因為害怕，不敢對項目施工提出意見，從而增加了許多的質量隱患。受到這些因素的影響，城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區土地復墾項目的質量難以得到保證，無法達到驗收要求。

3 城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區土地復墾問題的解決建議

3.1加強政策宣傳

通過上文的分析可以得知，在城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區土地復墾項目開展過程中，無法有效的協調村民，導致村民不配合，亂提要求，是城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區土地復墾項目開展的主要影響因素之一，為了提升協調效果，保證村民對項目建設更加的配合，促進城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區土地復墾項目的順利開展，政府方面需要加強政策宣傳，消除項目開展阻礙，充分的發揮出增減掛鉤政策的重要作用，推動城鄉建設事業的發展。在政策的宣傳方面，需要采用層層遞進的方式，以縣級政府為主體，鄉級政府和村委會為基層宣傳組織，大力的開展宣傳工作，讓村民可以真正的了解到城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區土地復墾項目建設的重要意義，了解到土地增減掛鉤政策與城鄉發展之間的關系，提升村民的配合程度，減少城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區土地復墾項目開展阻力。同時，對于一些惡意的行為要進行嚴厲的打擊，公安機關需要嚴懲當地的黑惡勢力，對于一些無理要求要堅決的予以抵制，必要的時候可以追究相關人員的法律責任。以宣傳與打擊結合的方式，提升項目開展的順暢性。對于一些長期無人居住的房屋，要及時的找到房屋歸屬人，與他們進行積極的交流和溝通，保證村民可以對項目更加配合。整個項目的開展過程都需要保證公正透明，各種項目細節要及時的進行公示，爭取村民配合，保證拆舊區復墾項目的有效落實。

3.2 科學論證，做好實施方案編制

城鄉建設用地增減掛鉤項目實施方案是實施增減掛鉤的法律性文件，實施方案一經批復，城鄉建設用地增減掛鉤即有法律地位，是“身份性”證明。實施方案編制的質量好壞直接關系著拆舊區復墾能否順利實施完成。編制實施方案應抓住可行性這一主要目標開展工作，對擬列入實施方案的每一塊地進行細細篩選，本著先易后難、先近后遠的原則，合理劃分片區，在片區的基礎上組建實施方案的拆舊區。實施方案的另一個主要目標是合理測算復墾土地新增耕地，抓住土地適應性評價這個環節，進行典型工程、典型片區設計，堅持復墾區建設規模寧大勿小、新增耕地寧少勿多的原則進行編制，在此基礎上做好拆舊區復墾的估算工作。作為項目開展的基礎，實施方案編制的合理性，與項目開展效果之間存在密切聯系，所以，相關部門必須要重視方案的編制，對方案進行反復論證，為項目的開展打下一個良好的基礎。

3.3 明確設計，做好設計和預算

拆舊區復墾與其他土地整治項目一樣，設計的質量直接關系著項目的成敗，關系著項目能否一次性順利完成，不用進行實施方案的調整，不用進行設計的變更，保證指標的如期歸還。第一，抓好田塊的設計。田塊是耕地的最基本單元，對每一個田塊的凈面積，田塊的走向，田坎的坡度、高度、面積、施工工藝，田埂的寬度、高度，涉水的灌溉方式，水進地位置進行設計。第二，抓好路的設計。生產路與各田塊的關系，農具機械的進地位置、寬度，與田間路的連接、與項目區周邊道路的連接方式和位置應做到一清二楚。第三，抓好渠道的設計。設計包括灌溉用渠，或者管道供水，排水渠的設計，堅持平衡與路、順田塊布設。在有陡坡等特殊地段要進行細化設計，保證使用性和農作的安全性。第四，抓好生態建設工程。應選用切合實際的工程內容、選用當地適宜的樹木樹種、草種，采用科學的培植方式和時間進行栽植。在地形復雜的地方要設置護坡、跌水的典型工程內容和工程措施，使項目區與周邊的景觀、狀態相一致，并優化引領周邊環境。

3.4加強項目管理，提升項目質量

城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區土地復墾項目的施工質量至關重要，在項目開展過程中，需要嚴格的落實質量管理工作，消除各種不良因素引發的質量問題，打造優質項目。制度的完善與否，直接的決定了項目的施工質量，越復雜的工程項目，對制度就越發依賴，所以，為了構建完善的管理體系，充分的發揮出管理工作的重要作用，消除市政工程項目中的質量隱患，就需要在制度方面入手，不斷的完善管理制度，保證質量管理工作的有效落實。現階段，許多的施工企業在制度方面都存在嚴重的欠缺，這種情況對管理工作產生了嚴重干擾，質量管理出現了形式化的情況。企業需要采用責任制的方式對施工過程進行管控，管理人員必須要具備足夠的責任意識，認真的落實自己的本職工作，按照制度對現場施工進行管控，如果發現施工問題，要找出相應的責任人進行問責處理，為了突顯制度的嚴肅性，可以對相應的責任人進行罰款，消除人員的僥幸心理。對于表現良好的工作人員，可以適當的上調薪酬，激發工作人員的工作積極性，通過這樣的方式，更好的發揮出管理工作的重要作用。另外，監理工作也必須要得到有效的落實，監理單位要加強對監理人員的管理，監理人員需要樹立正確的工作觀念，提升自身的責任意識，認識到監理工作的重要性，在項目開展環節，對施工方面進行嚴格的管控，深入現場，及時的發現各種不合理的問題，提升項目質量。施工方面不能對監理人員產生敵視的態度，要積極的配合監理工作，保證監理工作的獨立性。

4 結束語

綜上所述，土地增減掛鉤即城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地達到城鄉用地布局更合理的目標。在實際的城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區土地復墾項目開展過程中還存在許多的問題，對于這些問題，相關部門要加強宣傳工作，注重城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區土地復墾項目的施工質量，為我國城鄉建設事業的發展做出積極的貢獻。

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（喀左縣自然資源局?遼寧?喀左?122300）