淺談財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)及設(shè)計(jì)

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)機(jī)械試驗(yàn)鑒定總站

□ 孫鑫 邵逸霏 張一欣

近年來，按照黨的十九大“關(guān)于全面實(shí)施績(jī)效管理”要求，預(yù)算績(jī)效管理改革的廣度和深度大幅拓展。為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，需建立一套科學(xué)、合理的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系，財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)作為公共財(cái)政管理改革的重要組成部分，是推進(jìn)財(cái)政資金管理科學(xué)化、精細(xì)化、提高財(cái)政資金使用效益的重要手段。一套經(jīng)濟(jì)且有效的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，是財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)最直接常用的量化手段。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)，直接左右績(jī)效評(píng)價(jià)過程，并最終形成績(jī)效評(píng)價(jià)的考核結(jié)果。因此，構(gòu)建科學(xué)與合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尤為重要。

一、財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)結(jié)構(gòu)及種類

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)及指標(biāo)體系

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是指用來衡量財(cái)政支出績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具，是量化考核財(cái)政支出績(jī)效狀況的手段。財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效要求從多個(gè)方面進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)考核，需要設(shè)計(jì)出一系列指標(biāo)，這些相關(guān)指標(biāo)的集合，即財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。評(píng)價(jià)指標(biāo)之間相互關(guān)聯(lián)，構(gòu)成一種多級(jí)遞階層次結(jié)構(gòu)。

（二）績(jī)效指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)分析

1.有評(píng)價(jià)總目標(biāo)，或稱評(píng)價(jià)主題。各種類型不同的績(jī)效評(píng)價(jià)，目標(biāo)有一定差異，績(jī)效評(píng)價(jià)前必須明確評(píng)價(jià)主題。根據(jù)財(cái)政部《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)），項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)是指財(cái)政部門、預(yù)算部門和單位，依據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性進(jìn)行客觀、公正的測(cè)量、分析和評(píng)判。因此，就此可理解為對(duì)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)主題的權(quán)威表述。

2.指標(biāo)的層級(jí)結(jié)構(gòu)。財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)是多目標(biāo)的系統(tǒng)評(píng)價(jià)問題，需要對(duì)不同目標(biāo)采用不同指標(biāo)進(jìn)行衡量，涉及部門或項(xiàng)目具體內(nèi)容廣泛，總體目標(biāo)是指向性的。因此，需要構(gòu)建指標(biāo)的層級(jí)結(jié)構(gòu)，指導(dǎo)各單位進(jìn)行具體指標(biāo)設(shè)計(jì)。

一級(jí)指標(biāo)：亦稱指標(biāo)維度。維度是對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象、類型的區(qū)分，規(guī)定了評(píng)價(jià)的基本面向。通過維度區(qū)分，可使評(píng)價(jià)層面條理化，評(píng)價(jià)具有可比性。

二級(jí)指標(biāo)：亦稱基本指標(biāo)，或稱指標(biāo)內(nèi)容。中間段指標(biāo)是評(píng)價(jià)手段的體現(xiàn)，作為維度的載體和外在表現(xiàn)，需要根據(jù)項(xiàng)目的種類、特點(diǎn)、相關(guān)度和隸屬性進(jìn)行編制。

三級(jí)指標(biāo)：亦稱指標(biāo)要素，即具體指標(biāo)，是評(píng)價(jià)內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性和具體表現(xiàn)，需要進(jìn)行量化考量。多級(jí)遞階層次結(jié)構(gòu)是多目標(biāo)系統(tǒng)決策評(píng)價(jià)的先進(jìn)結(jié)構(gòu)模型，能將一個(gè)多目標(biāo)的層次影響因素之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系清晰地展現(xiàn)，并能合理分析出不同要素對(duì)隸屬層級(jí)以及總目標(biāo)的重要性程度（權(quán)重）。評(píng)價(jià)中既能進(jìn)行分層評(píng)價(jià)，又能進(jìn)行綜合（總目標(biāo)）評(píng)價(jià)。根據(jù)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的系統(tǒng)性和評(píng)價(jià)要求，指標(biāo)體系構(gòu)建采用多級(jí)遞階層次結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了其科學(xué)性。

（三）指標(biāo)種類

1.按指標(biāo)的適用范圍：可分為共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)。共性指標(biāo)是適用于所有評(píng)價(jià)對(duì)象；個(gè)性指標(biāo)針對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象特點(diǎn)設(shè)定，適用于不同預(yù)算部門或項(xiàng)目的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)。

2.按指標(biāo)屬性：可分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。定量指標(biāo)可以直接用量化數(shù)據(jù)顯示績(jī)效程度的不同；定性指標(biāo)無法通過數(shù)量計(jì)算分析評(píng)價(jià)內(nèi)容，采取對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行客觀描述和分析反映評(píng)價(jià)結(jié)果。

3.按指標(biāo)考核內(nèi)容：可分為決策性指標(biāo)、過程性指標(biāo)和結(jié)果性指標(biāo)。決策性指標(biāo)以行為決策為導(dǎo)向，具有可行和決策含義；過程性指標(biāo)以行為過程為導(dǎo)向，具有手段和效率涵義；結(jié)果性指標(biāo)以行為結(jié)果為導(dǎo)向，具有目的和效果涵義。

按照財(cái)政部《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》，財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的三級(jí)指標(biāo)如下表。

表 財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

二、財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)要求

根據(jù)財(cái)政部《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》第三章“績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法”要求，設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合以下要求：1.與評(píng)價(jià)對(duì)象密切相關(guān)，全面反映項(xiàng)目決策、項(xiàng)目和資金管理、產(chǎn)出和效益。2.優(yōu)先選取最具代表性、最能直接反映產(chǎn)出和效益的核心指標(biāo)，精簡(jiǎn)實(shí)用。3.指標(biāo)內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)明確、具體、可衡量，數(shù)據(jù)及佐證資料應(yīng)當(dāng)可采集、可獲得。4.同類項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有一致性，便于評(píng)價(jià)結(jié)果相互比較。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)思路

指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)，可以參考財(cái)政部《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架開展設(shè)計(jì)。根據(jù)具體績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象的不同，以項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架為參考，在其中靈活選取最能體現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象特征的共性指標(biāo)，也要針對(duì)具體績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象的特點(diǎn)，另行設(shè)計(jì)具體的個(gè)性評(píng)價(jià)指標(biāo)，從而形成完善的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的具體設(shè)計(jì)

1.一級(jí)指標(biāo)設(shè)計(jì)

一級(jí)指標(biāo)即績(jī)效維度，基于財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)主題（即經(jīng)濟(jì)性、效率性與效益性），對(duì)評(píng)價(jià)層面具體化和條理化，也是指標(biāo)體系的大結(jié)構(gòu)框架。

財(cái)政項(xiàng)目本質(zhì)是辦事的行為，績(jī)效評(píng)價(jià)包括行為決策、行為過程和行為結(jié)果三個(gè)方面。從行為決策來說，需要考評(píng)項(xiàng)目立項(xiàng)是否符合規(guī)定，績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)設(shè)定是否合理、明確，以及項(xiàng)目預(yù)算編制和資金分配是否科學(xué)合理；從行為過程而言，需要考評(píng)項(xiàng)目投入是否滿足經(jīng)濟(jì)性要求，過程是否合規(guī)和合理；從行為結(jié)果來說，需要考評(píng)行為結(jié)果是否到達(dá)了預(yù)期目標(biāo)，投入產(chǎn)出活動(dòng)是否有效率，以及結(jié)果產(chǎn)生了哪些影響（包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、可持續(xù)影響等）。

將“經(jīng)濟(jì)性、效率性與效益性”與項(xiàng)目決策、過程、產(chǎn)出和效益的四個(gè)方面相結(jié)合，即可完成績(jī)效維度的設(shè)計(jì)。其設(shè)計(jì)邏輯是，決策與過程對(duì)應(yīng)的是經(jīng)濟(jì)性，過程和產(chǎn)出對(duì)應(yīng)的是效率性，產(chǎn)出和效益對(duì)應(yīng)的是效益性，而在行為過程和行為結(jié)果的指向上更為明確。

2.二級(jí)指標(biāo)設(shè)計(jì)

二級(jí)指標(biāo)也稱基本指標(biāo)，是對(duì)一級(jí)指標(biāo)評(píng)價(jià)的具體化，是每個(gè)績(jī)效維度評(píng)價(jià)的內(nèi)容，是每個(gè)績(jī)效維度如何進(jìn)行評(píng)價(jià)內(nèi)容的具體指向。設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象及項(xiàng)目的特點(diǎn)，明確評(píng)價(jià)關(guān)鍵問題，盡量做到不重不漏。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行合理調(diào)整，也可直接采用。

3.三級(jí)指標(biāo)設(shè)計(jì)

三級(jí)指標(biāo)也稱指標(biāo)要素，是二級(jí)指標(biāo)評(píng)價(jià)內(nèi)容的具體表現(xiàn)，大多數(shù)需要根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象所屬領(lǐng)域和項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行個(gè)性化設(shè)計(jì)，往往需要單位自主確定。另一方面，三級(jí)指標(biāo)是綜合評(píng)價(jià)定量結(jié)論產(chǎn)生的來源，需要有指標(biāo)評(píng)分結(jié)果。因此要求有指標(biāo)解釋和說明，即指標(biāo)值如何產(chǎn)生，具體來說，對(duì)客觀性指標(biāo)要有直接量化的計(jì)量方式，對(duì)主觀性指標(biāo)要有數(shù)量化方法的說明。

三、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)中應(yīng)注意的問題

1.要高度重視財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的重要性。

2.各單位財(cái)務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門要共同參與財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)涉及到一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等項(xiàng)目支出，汲及面廣，專業(yè)性強(qiáng)，要求各單位在充分了解評(píng)價(jià)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出反映項(xiàng)目真實(shí)情況的指標(biāo)體系。

4.績(jī)效評(píng)價(jià)工作項(xiàng)目具有多樣性，評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)要適應(yīng)具體項(xiàng)目需要，不能死板單一，一成不變。

做好財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)，應(yīng)從設(shè)計(jì)一系列項(xiàng)目管理、績(jī)效管理、資金管理及效益管理等方面來進(jìn)行，并設(shè)計(jì)符合項(xiàng)目特點(diǎn)的個(gè)性指標(biāo)，建立完善的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提高績(jī)效評(píng)價(jià)工作的影響力及權(quán)威性。Θ