基于社會治理的中國社會信用體系建設研究

邵 川

一、引言

社會治理與社會信用體系具有交集、交叉特點。社會治理是通過制定規則、制度和實踐的框架來限制和激勵個人與組織的行為，而社會信用體系則是以個人與組織的行為記錄為基礎而形成的一種信用評價，是分享社會資源的依據。隨著經濟的快速發展和市場化程度的提高，我國進入了經濟社會轉型升級的攻堅期和推進國際化的關鍵期，通過建立和完善中國社會信用體系來提升社會治理能力的要求更加迫切。一方面，社會信用體系是社會主義市場經濟體制建設的制度基礎，通過提供誠實、守信、規范、平等、有序的社會環境，降低市場交易成本，提高資源配置效率；另一方面，社會信用體系是國家治理體系與治理能力的重要基礎設施，通過建設與運行覆蓋政府、社會、個人的全社會信用體系，筑牢社會法治底線，提升法律的公信力與執行力，實現有法可依、執法必嚴、違法必究。

二、社會信用體系界定

（一）社會信用與廣義信用辨析

一般意義上，信用是貨幣借貸和商品買賣中延期付款或交貨的總稱，是以償還為條件的價值運動的特殊形式，某種程度上被稱為有債信用，如銀行信用、商業信用、消費者信用等。

2014年《國務院關于印發社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）的通知》（以下簡稱《綱要》）的發布，標志著我國信用體系建設工作已經不再局限于金融、經濟領域，而是擴展到整個社會范疇，發展成為廣義信用。廣義信用要求信用主體在經濟交易中具有履行契約規定的踐約素質、在社會活動中具有遵守社會行為準則、制度與規則等約束的合規素質、在社會交往中具有誠信道德的基礎素質①。前兩種素質歸屬經濟社會領域，后一種素質則上升到社會意識形態，涵蓋了社會責任意識、規則意識、奉獻意識。

《上海市社會信用條例》將社會信用定義為“具有完全民事行為能力的自然人、法人和非法人組織，在社會和經濟活動中遵守法定義務或者履行約定義務的狀態”，指出社會信用兼具市場經濟屬性和社會管理屬性的特點，是一種對社會主體的評價，有正面的也有負面的，具有中性特點，是社會主體被信任的依據。

社會信用與廣義信用之間具有重疊性與差異性。廣義信用中的“信用主體”對應社會信用的“具有完全民事行為能力的自然人、法人和非法人組織”，廣義信用中的“遵守社會行為準則、制度”與“履行契約規定”對應社會信用的“在社會和經濟活動中遵守法定義務或者履行約定義務的狀態”，而廣義信用中所包含的社會意識形態的內容在社會信用中還沒有系統的表達與呈現，所以我國社會信用體系建設是在“廣義信用”概念下開展的②。

（二）社會信用體系的發展

改革開放以來，社會信用體系在實踐中得到持續發展與豐富。改革開放初期，我國開展信用建設的目的是糾正違約亂象，理順經濟發展環境；20世紀90年代，在明確建設社會主義市場經濟的目標后，我國逐步完善了信用供給機制；21世紀初，黨的十六大首次提出“社會信用體系”，為此構建了個人與企業信用信息數據庫，完善信用信息建設；黨的十八大明確了社會信用體系的四大領域，即政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信，將信用建設從經濟領域擴充到全社會領域；黨的十九大進一步指出社會信用體系是我國社會治理的重要基礎。

社會信用體系內涵的豐富與功能的發展決定了其衡量依據不再僅僅是契約，還有法律、法規以及標準等；覆蓋范疇不僅僅是經濟、金融領域，而是擴充到全社會成員的信用記錄；建設目的不僅僅局限于履行經濟契約，而是提升全社會的誠信意識和信用水平，進而完善社會主義市場經濟體制和現代化社會治理體制。

在信息社會背景下，社會信用的形式是信息數據③，體現社會主體的信用評價，具有中性特點。社會信用體系建設試圖通過建立一套新的制度和辦法記錄企業和個人的信用信息數據，使企業和個人藉此積累和提升信用資本，這一資本將成為社會資源分配的重要依據。

我國社會信用體系實踐是在“廣義信用”概念下開展的。2014年《綱要》發布以來，社會信用體系建設沿著市場信用監管和社會信用治理兩條主線深入推進④。2020年3月1日實施的《信用信息分類與編碼規范》（GB/T37914—2019）分別界定經濟領域與社會領域的信用信息范疇，表明我國社會信用體系將從經濟與社會兩個方面進行建設。與此相對應，中國社會信用體系建設依托兩個平臺：一是金融信用信息基礎數據庫，記錄經濟信用信息；二是全國公共信用信息共享平臺，記錄社會信用信息。

金融信用信息基礎數據庫建設始于2003年，由中國人民銀行牽頭，所包涵的信用信息與狹義信用范疇相一致，主要存在于經濟領域，表現形式為有標的額的經濟合同，通過征信、評級等信用管理方式，達到整頓和規范市場經濟秩序、監管市場信用、重塑商業倫理、懲戒經濟失信等管理目標。

全國公共信用信息共享平臺由國家發展改革委員會牽頭，多個政府部門共同參與，從社會誠信體系與社會文明體系兩個方面著手建設。社會誠信體系建設始于2014年，表現形式為非契約承諾、一對一的規范，現階段主要通過黑名單系統與失信聯合懲戒備忘錄等實施社會誠信管理，將通過建設城市信用體系、行業信用體系、聯合懲戒失信、聯合激勵守信、建立市場聯防機制、實施誠信教育工程等系列措施在全社會推動誠信管理。

三、中國社會信用體系建設回顧

改革開放以來，中國社會信用體系建設經歷了由經濟領域到全社會領域的拓展，由信用評估評級到誠信建設制度化的深化，由遵守法定義務、履行約定義務到社會意識形態的提升，從糾正違約亂象、理順信用環境到建設社會信用體系、推進誠信制度化逐步展開，中國社會信用體系建設走向了與完善國家治理體系與提升社會治理能力相融合的道路。

（一）1979—1992年，糾正違約亂象，緩解失信問題

改革開放之初，市場規則、法律法規、制度規范等均未定型，導致經濟活動中的違約失信現象屢見不鮮⑤。為了理順市場經濟發展環境，激活市場主體活力，釋放企業的決策權與自主經營權，政府對經濟活動從微觀直接干預逐步轉向宏觀調控。這一階段，信用體系建設的主要任務是糾正違約現象，緩解失信問題。

“重合同守信用”，糾正違約現象。1984年，遼寧省撫順市率先推出“重合同守信用”活動，全國20多個省、自治區和直轄市相繼效仿開展這一活動，取得了良好的社會效果，“重合同守信用”成為我國信用建設探索的早期模式。

頒布政策與法律法規，緩解失信問題。1986年“誠實信用”進入《中華人民共和國民法通則》，成為民法的基本原則之一；1987年國務院發布《企業債券管理暫行條例》，成為我國首批資信評級機構的法律保障；1990年，國務院印發了《關于在全國范圍內展開清理“三角債”工作的通知》，糾正市場亂象，社會信用管理問題得到顯著的緩解。

（二）1992—2001年，增加信用供給，理順信用環境

1992年，黨的十四大正式明確了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，市場機制在社會經濟發展中的主導地位得以確立。市場經濟以信用為基礎，這意味著市場對信用需求將顯著上升，信用體系建設進入一個新階段。圍繞理順信用環境，我國著重在啟動中小企業信用擔保體系、增設信用評估機構以及完善信用法律法規等方面增加信用供給與保障。

啟動中小企業信用擔保體系。20世紀90年代，原國家經貿委發布《關于建立中小企業信用擔保體系試點的指導意見》以及國務院辦公廳印發《關于鼓勵和促進中小企業發展的若干政策意見》，標志我國中小企業信用擔保體系正式啟動。上海、重慶、四川、廣東等省市出現了專門的商業性擔保公司，為中小企業貸款實行擔保基金制度，在很大程度上解決了中小企業貸款難的問題。

增設信用評估機構。20世紀90年代，隨著我國資本市場的發展，中國誠信、大公國際、上海遠東等信用評估機構相繼出現，鄧白氏在中國設立評估機構，標志著我國信用體系建設進入起步階段。

完善相關法律法規。1990年正式出臺實施《中華人民共和國合同法》，1993年出臺《企業財務通則》《企業會計準則》，1994年出臺《中華人民共和國公司法》以及1995年出臺《中華人民共和國商業銀行法》《中華人民共和國擔保法》《中華人民共和國仲裁法》等，一系列相關法律法規頒布為信用建設提供了保障。

（三）2002—2011年，完善信用供給機制，建設覆蓋全社會的社會信用體系

2002年，黨的十六大報告中正式提出“社會信用體系”概念，要求建立與現代市場經濟發展相適應的社會信用體系。2003年，十六屆三中全會進一步提出“加快建立社會信用體系”與“建立健全社會信用體系”。這標志著信用建設從經濟、金融領域延伸到社會領域，開啟了具有中國特色的社會信用體系建設。

信用信息基礎數據庫的建設與運行。這一階段，我國社會信用體系建設的抓手是信用信息數據庫建設。2003年，銀監會啟動信用信息數據庫建設，記錄授信登記、違約登記、信貸登記等信用信息；2004年，由中國人民銀行牽頭啟動個人信用信息基礎數據庫建設；2006年，在中國人民銀行統一部署下，我國企業和個人信用信息基礎數據庫建成并聯網運行，可以在線查找企業與個人的信用信息。

信用評級市場化、主體多元化的推進。2005年，中國人民銀行在全國8個城市開展針對企業信用評級的第三方信用評級試點，推動信用評級市場多元化；2007年，國務院辦公廳印發《關于社會信用體系建設的若干意見》，針對信息集中共享、金融業統一征信平臺建設、信用服務市場的培育和推動政府信息公開等環節提出計劃和具體要求。

相關法律法規及制度建設。2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》《中華人民共和國反壟斷法》的相繼實施，為推動政府信用信息的保存與傳播、信用行業的公平競爭以及防止政府對信用行業的行政壟斷提供了法律依據。2010年，中國人民銀行牽頭建立的全國統一社會信用代碼制度成為社會信用歸集的制度基礎。

2011年，黨的十七屆六中全會提出建立健全覆蓋全社會的征信系統，加大對失信行為的懲戒力度。

（四）2012年至今，推進誠信建設制度化，提升社會治理水平

黨的十八大關于“社會信用體系在國家治理體系中的特殊地位”、十八屆三中全會關于“建立健全社會征信體系，褒揚誠信，懲戒失信”以及黨的十九大關于“推進誠信建設制度化，強化社會責任意識、規則意識、奉獻意識”等內容的深刻闡述，體現出以習近平同志為核心的黨中央高度重視社會信用體系建設在經濟社會發展中的重要作用，標志著社會信用體系成為我國國家治理體系與治理能力現代化的基礎設施。這一階段，我國出臺了首部《征信業管理條例》和首個《社會信用體系建設規劃綱要》，在實踐中實施行業黑名單制度與市場退出機制，使“守信者一路綠燈，失信者處處受限”。

信用法規與綱要的正式實施。2013年，我國首部《征信業管理條例》出臺，解決了征信業無法可依的問題；十二屆全國人大第一次會議批準建立統一的社會信用代碼制度以及國家發改委等部門聯合提出“建立完善社會信用主體的信用記錄”，為社會信用評級提供了依據；2014年，國務院印發《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》，明確社會信用體系是社會主義市場經濟體制和社會治理體制重要組成部分的定位，提出“以法律、法規、標準和契約為依據，以健全覆蓋社會成員的信用記錄和信用基礎設施網絡為基礎，以信用信息合規應用和信用服務體系為支撐，以樹立誠信文化理念、弘揚誠信傳統美德為內在要求，以守信激勵和失信約束為獎懲機制，提高全社會的誠信意識和信用水平”⑥，從國家層面規劃社會信用體系建設，成為指南性文件。

以信用為基礎的社會治理政策的頒布與實施。2016年，國務院發文就通過守信獎勵和失信懲戒的方式促進社會信用體系建設提出了指導性意見；2019年，國務院辦公廳發布《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》指出，社會信用體系建設可以進一步發揮信用在創新監管機制、提高監管能力等方面的基礎性作用，從事前、事中、事后等方面就社會信用監管體系進行了規定。黨的十九屆四中全會指出要加強和創新社會治理，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，完善誠信建設長效機制，健全覆蓋全社會的征信體系，加強失信懲戒，這為中國的社會信用體系建設指明了方向。

以信用為基礎的社會治理實踐。社會治理是國家治理的重要方面，社會信用體系建設是社會治理的基礎，完善社會信用體系是創新社會治理、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑，這一方面的開拓性工作主要有：2013年，最高人民法院建立失信被執行人名單制度；2014年，十八屆四中全會提出完善守信褒獎和失信懲戒機制；上海、廈門等城市實施的社會信用評分、評級等；2015年，建立起了包括自然人、法人、社會組織在內的全國統一社會信用代碼制度。

四、中國社會信用體系建設特色

縱觀我國社會信用體系發展歷程，可以發現中國社會信用體系建設沿著優化經濟發展環境、降低市場交易成本、完善社會法制文明建設、提升社會治理能力的思路展開與推進，具有顯著的政府主導、公共信用與廣義信用等特點。

（一）中國社會信用體系以政府為主導

中國社會信用體系建設同推進國家治理體系現代化的實踐密切相關，政府的組織、引導、推動和示范起到關鍵作用。第一，國家發展和改革委員會、中國人民銀行作為雙牽頭單位，在信用工作的總體部署、部門之間協同合作和各項工作的推進中起著前導作用。第二，部際聯席會議制度成員單位是各領域內信用體系建設的主體，在政務服務信息化基礎上實現了“信用+政務”的發展，在數據歸集共享、數據加工、名單制定、聯合獎懲、信用監管、信用修復等環節發揮了基礎性作用⑦。第三，全體部際聯席會議成員單位共同簽署了數十個“失信聯合懲戒和守信聯合激勵備忘錄”，依據“備忘錄”規定，對失信主體實施聯合懲戒，其中多數懲戒方式屬于行政處罰性質。

從牽頭單位到部際聯席會議成員單位，再到“備忘錄”均屬于政府行為，失信聯合懲戒機制則是“政府運用行政處罰手段去懲戒失信被執行人”⑧，我國社會信用體系充分體現了政府主導與部門協同合作的特點。

（二）中國社會信用體系屬于公共信用范疇

發達國家的信用體系以成熟的征信市場為特征，隨著市場經濟的發展其“非公共信用”特征日益顯著。與發達國家相比，我國社會信用體系源于公共管理并服務于公共管理過程，更傾向于“公共信用體系”，具有典型的“公共產品”屬性。

我國社會信用體系與我國公共管理范疇相對應，公共信用體系逐漸成為市場監管和社會治理等公共管理事務的基本制度。公共信用體系建設的信息和數據，主要產生于政府公共管理和公共服務過程中，信用數據分析環節中的標準選取、產品設計、信息加工等都是以政府作為公共權力的代表而進行的，信用評價結果主要應用于政府公共管理。也就是說，我國公共信用體系建設全程以公共管理為目標展開。雖然政府通常從市場中引入第三方信用服務機構進行信用評價，但并不改變信用評價結果的公共產品屬性。

（三）中國社會信用體系構建基礎是廣義信用

我國的社會信用體系建設從金融與經濟領域發展到社會領域，征信不再囿于傳統借貸信用的定義范疇，而是征集人與人、人與社會之間的各種信用信息，覆蓋到全社會的各個方面，呈現出廣義信用的特征。對信用的認識不只局限于褒獎的含義，而是個體信用行為的客觀記錄。

在數字社會中，廣義信用表現出“數據皆信用、信用皆數據”的特征。隨著萬物互聯、云計算、人工智能、區塊鏈等技術的發展和應用，數字身份和數字行為成為人類社會的一種新的普遍的存在狀態，這與現代信息技術發展對社會制度變革與發展的基本要求相適應。數據的記錄、互聯、交易，信息的公開、披露、隱私保護，平臺的公信力、算法公開、信任機制的程序化等都是數字社會的基本構成要素，經濟形態、公共管理和社會運行方式由此發生根本變革。

五、我國社會信用體系建設框架

建設社會信用體系的出發點是構建國家治理體系與提升社會治理能力。社會信用體系的本質是由征信系統支撐的信用風險管理工具，信用風險既有金融經濟領域信用主體的失信風險，也有社會領域信用主體的失信風險，還存在政務和司法領域的公信和公德喪失的風險，違規行為也被劃入信用風險范疇⑨；管理是指“全程信用管理模式”，即事前預測和防范、事中控制和轉移、事后處置。社會信用體系建設的核心內容是防范社會與政治風險，是實現國家治理體系現代化的基礎設施，對于提升社會治理能力具有極其重要的意義。

（一）社會信用體系建設的思想與原則

社會信用體系建設以“國家主義”為思想基礎⑩，在“為了國家，倚重國家”?的前提下進行社會信用體系的建構，是推進國家治理體系現代化的重要內容與組成部分。在這一思路下，國家是社會信用體系建設的直接推動力量，成為社會信用體系理性建構的直接組織者和動員者。

社會信用體系建設以服務于國家治理為目的。基于“建構理性主義”的基本思路，某項制度的創造是實現特定目的之產物。社會信用體系建設的目的，是同我國國家治理的實踐密切相關的，是為了全面強化法律的實施、實現社會監管的現實需要?。

社會信用體系建設體現社會主義核心價值觀的誠信要求，涵蓋政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信，形成覆蓋全社會的信用系統，包含信用記錄、歸集、公示、評價、應用、承諾、修復、宣傳等信用管理環節?。社會信用體系建設就是通過覆蓋社會變遷過程中的所有問題來實現信用規制的“整體性”和“全面性”，為社會治理的廣泛實施提供保障，進一步實現社會和諧穩定與長治久安。

（二）社會信用體系建設制度與機制

設計社會信用體系建設框架是為了保證和提升信用規制的有效性，也就是說，通過對社會信用體系制度和機制的設計以保證其在實踐中有效運轉。

第一，建立信用信息歸集制度。信用信息的歸集、利用和共享是國家開展信用規制的前提條件。山東、河南、河北、湖北、湖南、吉林、浙江、北京、上海、廈門等省市均通過社會信用立法的方式對信用信息的歸集標準、管理機制、通報制度、披露查詢等問題進行了規定。

第二，建立守信激勵和失信懲戒制度。明確守信與失信的概念及標準，形成與之相對應的機制，如“信用承諾制度”“經營者準入前的誠信教育機制”“信用信息自愿注冊機制”“信用紅黑名單制度”“激勵和懲戒措施清單制度”和“失信聯合懲戒對象認定機制”等。

第三，建立異議解決和失信修復制度。當出現信用損壞時，通過異議申請、信用承諾、參與信用知識培訓學習和信用體系建設的公益活動等進行信用修復。

（三）社會信用體系量化與系統化

社會信用體系建設歸根到底還是為社會治理服務。為此，需要在上述信用體系構建的原則、框架、制度等基礎之上，采用社會信用評級指標系統化、量化等方式進一步使社會信用體系實現可操作化，實現對個人或組織信用情況的量化評估。這種量化在理論上應該經由一系列社會信用指標的設置，在實踐中通過社會信用評分、評級的方式表現出來，對于節約交易成本、優化市場資源配置具有較好的實踐價值。“綜合型”社會信用評分與評級，所包含的個人信用信息的范圍與類別非常廣泛，幾乎涵蓋了個人衣食住行的方方面面，涉及對個人信用狀況的“全面性”評價，如“基礎信息”“金融消費”“公共生活”“公益與榮譽”“信用行為”等?。

六、中國社會信用體系建設存在的主要問題與政策建議

中國社會信用體系建設是一項浩大的工程，已經完成了頂層設計、信用信息基礎數據庫建設等，但是具體到社會的方方面面還有很多工作要做，還需要進一步完善法律制度，需要各個部門的協作與配合。

（一）主要問題

一是社會信用信息大數據的通聯渠道沒有打通，體系構建存在制度障礙。掌握信用信息的部門之間缺失有效的聯通機制，通聯渠道不暢通。

二是地方政府實施社會信用體系建設的準備工作不充分，沒有上升到應有的高度。政府部門沒有完全樹立起信用信息就是資源的意識，缺乏有效處理信用信息資源的主動性，使得這些信用信息利用不夠充分，造成實質性的信用信息浪費。

三是社會信用體系缺乏整體設計，信用加工處理能力不足。從社會治理的角度，對于如何構建社會信用指標體系還存在意見分歧，指標構建的寬度與深度沒有得到全面的研究，造成地方政府在構建社會信用體系時停滯不前。

（二）政策建議

第一，打通跨部門跨領域信用信息共享渠道，發揮社會信用體系效益。我國社會信用體系建設服務于社會治理能力的提升，是信用體系理論與實踐的發展與創新。其目的在于形成由政府和其他社會主體對公共行為進行記錄、追溯、評價，并將信用產品服務于社會治理的閉環，將信用體系建設與國家治理體系與治理能力聯系起來。這就需要建立社會信用信息全面歸集使用的制度，進一步把相關行業、領域、部門等信息渠道打通，實現信息共享、共用、共治。

第二，中國社會信用體系建設需要以完善的法律法規體系為支撐。由于信用具有公共產品及個人隱私的兩面性，建設與之相配套的法律法規體系十分有必要。從政府、商業、個人的信用信息保護、中介機構收集信用信息許可、信用信息使用與共享、防止信用信息濫用等方面立法，保障社會信用體系建設及信用社會治理的順利進行。

第三，通過發展信用信息產業帶動我國社會信用體系建設。一方面，發揮地方政府的引導作用，通過引入第三方機構制定社會信用指標體系、培育信用信息產業，另一方面，發揮市場經濟的主導作用，利用市場的力量促進相關產業的發展，既推動地方的經濟增長，又促進地方社會信用體系建設。

第四，全面推動大數據管理與利用，構建社會信用指標體系。社會信用體系建設必須借助最新的技術能力，以大數據為基礎構建社會信用體系，通過構建“數據歸集—模型建設—信用評價—應用場景—實踐校對”的信用閉環，建立一套覆蓋政府、企業、組織、個人等全社會的信用體系。

第五，培養一支訓練有素的中國社會信用體系建設專業隊伍。需要建設完善的本科、碩士、博士信用管理教育體系，在社會上設立相關教育機構提供信用管理的在職培訓，在互聯網中提供信用管理在線課程，形成多方位、立體式的教育模式，以滿足市場對信用管理專業人才的需求。

注釋：

①吳晶妹、崔萌、孔德超：《新時代的政府信用評價研究：一個全新視角的綜述與展望——基于wu’s三維信用論》，《現代管理科學》2018年第4期。

②④⑥張麗麗、章政：《數字社會背景下我國公共信用制度的演進——由狹義信用向信息信用的制度變遷》，《征信》2020年第11期。

③⑤張麗麗、章政：《新時代社會信用體系建設：特色、問題與取向》，《新視野》2020年第4期。

⑦熊治東：《改革開放以來中國社會信用體系建設：成就、經驗、問題與展望》，《征信》2020年第10期。

⑧⑨林鈞躍：《辨識社會信用體系的性質及其現實意義》，《征信》2020年第9期。

⑩??孟融：《國家治理體系下社會信用體系建設的內在邏輯基調》，《法制與社會發展》2020年第4期。

?于浩：《法治建設中國家主義立場的“國家”內涵》，《廣東社會科學》2017年第2期。

?董樹功、楊峙林：《基于社會治理的社會信用體系建設研究：學理邏輯與路徑選擇》，《征信》2020年第8期。