政治與行政二分法視域下我國黨政分工與協作

□ 青島 熊淑潔

（作者單位：中國石油大學（華東）經濟管理學院）

威爾遜與古德諾提出政治與行政二分的原則。該原則本質上是適應西方資產階級代議制民主制度，在權力過度分散導致效率低下的前提下，提出在保持民主制前提下適度集權以提高行政效率。中國與傳統政治與行政二分的政治前提不同，采用議行合一的政治制度，政治與行政關系實際上表現為黨政關系，中國的政治與行政重合在發展過程中出現了以黨代政問題。如何超越傳統的政治與行政二分法，政治與行政二分法中國化，是構建新型的黨政關系既適度分離又堅持中國共產黨領導下二者協調模式，實現新型執政黨建設，廉政建設，責任落實機制完善，獲得人民對于行政的高度參與感和認同感等成就的重要問題。

一、關于傳統政治與行政二分觀點的論述

1.威爾遜的政治與行政二分理論。假如當時的行政現狀——行政管理與非行政管理工作在各種不同的政府部門中，界限難以明確，被政治與憲法原則等插入，就會弄得混亂。為了不使政府部門被政治和憲法原則弄得混亂不堪，威爾遜提出政治與行政二分原則。關于政治與行政二分原則，威爾遜的經典定義是“政治是在重大且帶普遍性的事項方面的國家活動，而在另一方面，行政管理則是在個別和細微事項方面的活動。”“雖則行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治卻無需自找麻煩去直接指揮行政管理機構。”當然，雖然威爾遜說行政的獨立起源是因為在政治上高度集權的國家體制下，行政不能同樣集權，這有可能帶來民眾基于自身福利需要得不到滿足的革命，因此，行政以一種為公民提供良好的公共服務，為其謀福利的行政原則和方法獨立于政治。但他同時論述了政治與行政在代議制民主國家體制中的現實可能性。政治與行政二分并不單純適應高度集權的國家，也不會損害民主。代議制民主體制國家中憲法所描述的自由原則并不存在于簡單的職能行動之中，憲法原則才是自由的原動力。行政管理的方法不論如何完善與自由，以不自由的統治原則為基礎，都是贗品式的自由，相反，無論行政管理的方法是否集權，只要憲法中起支配作用的原則是自由原則，那么民眾就不會為集權所困而享有自由民主。

2.古德諾的政治與行政二分原則。古德諾對于政治與行政二分的經典定義是“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行。”古德諾同時提出，具有兩種國家機關，以表達國家意志為主要功能同時又控制國家意志執行的立法機關和以執行國家意志為主要功能又同時表達國家意志的具體細節。行政絕不僅僅是執行，它大部分是執行即行政功能，大部分獨立于政治，有時又會涉及國家意志的表達功能，即政治功能，也就是說政治與行政大部分意義上二分，但二者又會涉及彼此的功能，是需要協調的。

二、基于中國政治生態的政治與行政二分的中國化新定義

1.中國政治與行政關系即黨政關系的發展與現狀。當前中國特色的黨領導政府的體制，在體制的頂端，黨政保持適度的距離和明確的分工，因此職能配置相對較為合理，而到中層，盡管形式上黨政職能分工明確，但是實際上黨政關系往往因為工作重心的一致性而出現職能中度的重疊和交叉，導致職能關系不順。 而在基層政府，黨政關系實際上已經高度重疊交叉，不僅職能交叉而且組織關系交叉。

從建國以來到現在進入社會主義現代化建設的新時期，我國黨政關系雖然在堅持中國共產黨領導的基礎上，進行了適度地黨政分離，但顯然政治與行政二分這個任務在中國任重而道遠。

2.黨政合一的經驗教訓。建國初期，我國國家機構總體上處于初創階段，沿用革命戰爭時期黨和政權的關系，施行黨委集權，對國家機構實行一元化領導。中共中央先后發出《關于在中央人民政府內組織中國共產黨黨委會的決定》、《關于在中央人民政府內建立中國共產黨組織的決定》、《關于省級以上黨委建立農村工作委員會的指示》、《關于加強干部管理工作的決定》等指示，規定在中央人民政府和一切國家機關均成立黨的委員會，黨組必須執行黨中央一切有關政府工作的決定。政府工作按照工作性質劃分后由同級黨委分工負責領導，各級黨組織設立與政府職能部門相對應的機構。法律系統也受到黨內審批。干部的選拔、調配、考核、任免均由各級黨委負責。

建國初期實行的黨政高度合一模式為黨政關系處理提供了經驗教訓。從中央到基層黨組織對應著各層級政府部門，各級黨組織又設立與政府職能部門相對應的機構，而行政機構接受黨的領導，那么政策的制定權和執行權就會都由黨組織擁有，政府組織可能存在形式主義問題。也就是說，出現了機構的重復設置。機構重復設置，官員也出現冗余現象，會造成部分機構及其官員效率低下，官僚主義現象。

建國初期，黨對政法系統實行黨內審批制度。重要案件的判刑尤其是死刑均經過黨組織審批。由某級黨組織書記決策司法，一方面極大可能并不具備相關法律知識以及公正司法的能力。而且由于無產階級政黨的意識形態問題和建國初期階級斗爭受到重視的特殊情況，可能造成基于意識形態錯誤判定上的冤假錯案。如著名的文藝界“胡風反革命集團”案，諸多文藝界學者受到黨審批司法，以意識形態作為司法重要標準而不是完善的法律體系的影響，從而被錯誤判定意識形態造成冤假錯案。這不利于我國社會主義民主法制的建立與完善，建立科學、完善的現代化法律體系。

三、政治與行政二分法的中國化借鑒價值

1.踐行司法獨立原則。按照古德諾的論述，司法機構是重要的國家意志的執行機構即以行政功能為主的機構。借鑒建國初期政法系統黨內審批制度造成部分冤假錯案現象，應該實行司法獨立原則。當然，不能生搬硬套西方的司法獨立，西方的司法獨立是基于嚴格的三權分立原則上的，司法的獨立也是為了更好地實現司法權對于立法權、行政權的制衡。中國憲法中沒有明確提出三權分立原則，而是堅持中國共產黨的領導原則。所謂司法獨立，應當是在實際司法過程中盡可能排除黨的直接領導和行政領導對司法的干預，黨的領導不能通過實際審批實現，而是將黨的意志通過法定程序上升為國家意志進而轉化為法律后，依法司法。

2.改善地方黨委書記兼任行政單位首長的現象。許多地方政治體系中，黨的領導班子和行政機構領導班子的升遷軌跡重合，黨委“二把手”常常是行政“一把手”，由于黨領導行政，黨委成員多是行政領導。通常行政人員大多數都是黨員，這本身就有利于黨的意志間接影響行政，使行政執行過程中不偏離方針、路線等，不必要通過官僚體系重合實現黨對行政的領導，也就是說行政領導本身可以是黨員，但最好不要擔任黨的高級領導職務。因此，可以適度使黨的官員和行政系統的官員分工，黨的官僚體系和行政官僚體系不要重合，二者各自享有各自的職權，黨的官員負責“重大且帶普遍性的事項方面的國家活動”，國家大政方針的制定，基層黨組織則負責總的方針政策的地方化解讀，保障對于黨而言最重要的政治路線、思想路線、組織路線不出現偏離；行政官員則負責選拔具有專業化技能的官員執行國家意志，對于行政機構而言最重要的是依法、科學行政以提高公共服務的效率和效果。黨和行政機構的根本目的既然不相同，那么就不應該因為兩種官僚體系的混合使兩種職能混合，從而影響兩種職能的科學化。為了不使行政部門在執行國家意志的過程中出現曲解或是黨難以實現對行政部門的領導，可以建立一種專門的溝通機制，這種溝通機制可以是黨設置專門的機構監督行政部門的決策執行過程，而不一定要通過黨的官員直接參與行政。行政部門在決策執行過程中實行行政首長負責制，即使得行政部門在其職權范圍內做主，不要由地方黨委的最高領導者直接掌握某些重大事項的最后決定權，由行政系統走合法程序得出相關執行中的決策，由于必然要發揮黨統籌全局的作用，可以使行政首長接受黨監督部門的監督制約即問責。

3.正確解讀對黨管干部原則。并不是黨管干部原則出現問題，而在于高級領導如何理解黨管干部。所謂的黨管干部應該是在黨對行政部門政治思想組織領導下，對干部隊伍的純潔性、高效性做出管理，一旦干部隊伍出現問題，能夠做出監督和及時反應。但是在現行行政實踐過程中，黨管干部理解存在誤差，我國行政系統中的政務性官員由于黨管干部原則由黨提名任命，一旦黨的干部隊伍作風建設出現問題，提名任命制度就出現了風險。某地方黨委書記本身可以說是地方實際意義上的最高領導，又提名任命了“親信”，表面集體領導，實則“一言堂”。我認為黨管干部可以通過黨對干部資格的合理性審查，而不應該是高級政務官由黨委提名。

4.公眾輿論監督黨政關系。黨領導行政，那么極有可能出現個別黨的領導出現問題，由于黨委的權力依然較大，隨時可能侵犯這種黨政分工。權力的分權與制約可能會防止這種破壞，但是分權又會導致黨的政治建設出現低效、偏離等問題，分權本身在中國也不具備歷史淵源和借鑒經驗。因此，可以使公眾輿論成為一種制衡機制，在黨的內部專門設立一種擁有較大權力的，權力來源于公眾輿論（公眾輿論需要被法律和政治環境賦予一種可控制范圍內的較大程度的自由）的制約機構，既然這種權力來源于人民，那么這種機構就具有了法定意義上的對黨的監督和制約權力。這種機構的官員最好由高級專業人才構成既需要對黨的方針、路線等具有相對科學的研究，又不擔任黨內的高級領導職務，是一種類似于專家、智庫性角色，具有較高的公眾輿論價值甄別能力，根據公眾輿論的反饋，對黨的權力做出監督和制約。