國內外不同體制下實驗動物管理政策體系和標準體系的分析與啟示*

鞏 薇 盧勝明 陳洪巖 陳振文 范 春 趙德明 李根平 賀爭鳴

(1. 中國食品藥品檢定研究院，北京 102629)(2. 北京勃林格殷格翰維通生物技術有限公司，北京 102204)(3. 中國農業科學院哈爾濱獸醫研究所，哈爾濱 150086)(4. 首都醫科大學，北京 100069)(5. 上海實驗動物研究中心，上海 201203)(6. 中國農業大學，北京 100083)(7. 北京市實驗動物管理辦公室，北京 100195)

實驗動物是人類遵循遺傳學原理在人工條件下培育或人為改造的、是人類社會發展不可或缺的、為科技與生產活動提供基礎材料、為科技創新與經濟發展起支撐作用的重要物質資源。

當今世界主要發達國家為繼續把持世界科技發展主導權，引領未來科學技術發展方向，均把實驗動物作為科技資源納入科學技術發展戰略，使其成為提升本國科技創新能力的重要載體。我國將實驗動物工作納入國家科技發展規劃開始全面規劃和給予支持晚于國外。經過近40年發展已取得長足進步，但總體上還有一定差距。因此，面對世界各國均將實驗動物科技發展提升到國家戰略高度并呈現加速發展的態勢，需要我們認真研究和剖析科技發達國家實驗動物工作管理的政策體系和標準體系，全面梳理和研析我國實驗動物科技工作管理制度中存在的短板，從而提出適合我國實驗動物科技工作持續穩步快速發展的路徑，對滿足國家科技創新的重大需求提供保障具有重要的現實意義。

1 實驗動物管理政策體系的構架與比較分析

1.1 國外發達國家和區域實驗動物管理政策體系的構架

美國、日本及歐盟等發達國家和地區無一不是以為動物福利立法的方式進行實驗動物管理，有力推動了實驗動物科學的發展，為在生命科學研究和生物技術發展的爭奪戰中占據制高點提供了重要基礎和條件支撐。從政策體系構架看，主要有以歐盟為代表的國際公約、國家(或地區，如美國各州)法律、政府部門法規和權威機構發布的指南等幾種形式。

歐盟為了協調各成員國的國內立法，確保為實驗目的或其他科學目的而需要使用動物時消除貿易壁壘，防止競爭出現扭曲，避免影響共同市場的建立和功能，經過數次修訂后的《用于科學目的的動物保護歐共體條例(2010/63/EU)》于2013年1月1日生效實施[1]。通過該指南，實驗動物保護與管理的法律框架和要求在歐盟范圍內得到統一和完善。與此同時，歐盟各成員國原有的動物保護法仍然有效，但不再制定新的法規。如德國將該指南融入本國《動物保護法》修訂版中[2]。

目前,美國已構建了較完備的實驗動物飼養和使用的法律法規體系，包括聯邦和地方立法機構頒布的法律、政府部門發布的行業法規或政策以及政府或權威科研機構制定的指南或手冊等[3]。1966年，美國頒布聯邦法律《實驗動物福利法》，1970年更名為《動物福利法》(AWA)，各州都制定有反對虐待動物法等法案。農業部依據《動物福利法》授權作為該法律的執行責任部門，要求研究機構必須在農業部注冊，并依法管理用于研究或實驗及其他目的的犬、貓，以及其他動物的運輸、銷售和使用等，確保研究機構使用的動物受到人道的對待和護理。1989年，農業部還在聯邦記事中頒布了《動物福利法實施條例》(AWAR)中第1、第2部分的最后規定，要求每一個注冊的研究機構必須成立不少于3人的IACUC代表機構行使職權。

需要注意的是，在AWA中不包括使用量最大的小鼠、大鼠，以及實驗用鳥類和其他家畜。因此，美國政府各部門根據行業特點也制定了相關規定。1973年，美國公共衛生署(PHS)發布了《人道使用和飼養管理實驗動物的公共衛生服務政策》，并由PHS的國立衛生研究院(NIH)實驗動物福利辦公室(OLAW)負責監督執行。該政策補充了由跨部門顧問委員會制定的《美國政府對檢驗、研究和培訓中使用脊椎動物的原則》的內容[4]。1961年，美國國防部(DoD)發布了實驗動物法規[5-6]，并經過數次修訂。該法規要求DoD管理的所有動物研究項目都必須遵循國家醫學研究協會發布的實驗動物管理原則，包括DoD設在美國本土和境外的所有使用動物的實驗室，并要求經過AAALAC認證[7]。

英國是世界上最早為動物福利立法的國家。在實驗動物福利立法方面，1986年英國頒布了《動物(科學方案)法令》，隨后英國內政部陸續頒布了《實驗動物住宿和照看準則》《人道處死<科學實驗動物法>“附表1”中的實驗動物實施準則》和《關于以教育為目的的項目申請的補充指導》等其他法規或指導性文件。1988年瑞典政府頒布了具有最高法律效力的《動物福利法》，后經過8次修訂。同年還制定了《動物福利條例》，具體細化了適用于《動物福利法》的各項規定。2015年瑞典農業委員會修訂了《關于實驗動物管理條例及指導意見》，成為目前瑞典最具權威性的實驗動物管理與使用指南[8]。在北美，加拿大實驗動物管理委員會(CCAC)等機構[9]制定了《實驗用動物管理與使用指南》《CCAC政策關于關于動物管理委員會標準條例的陳述》《獸醫護理的加拿大實驗動物醫學協會標準》和《家畜動物管理委員會行為準則》等，據此開展實驗動物機構認可活動，對實驗動物福利和使用進行監督管理。在亞洲，日本實驗動物立法走在了前面，1973年日本頒布了動物的基本法《動物保護與管理法》，1980年以總理府告示方式頒布了《實驗動物飼養及保管準則》，這是日本關于實驗動物的最高法規。1987年文部省發布了《關于大學內動物實驗的通知》等。

除了上述提及的法律法規，有權威機構發布的指南，如在美國國家學術研究委員會主持下出版的《實驗動物管理與使用指南》，雖然在政策體系中地位不高，但是在美國就像《圣經》一樣，對實驗動物管理與使用發揮著規范和指導性作用。

歸納起來，國外實驗動物管理政策體系構架有三個鮮明特點，一是國家立法或像歐盟那樣的區域立法。立法是強制性的、最有效的管理手段，國外采用立法方式管理實驗動物，體現出實驗動物的重要性及管理實驗動物工作的國家意志，也從根本上確立了實驗動物作為重要的科技資源在國家科技發展中的地位。二是政府部門依據《動物福利法》等國家基本法，制定與之相銜接的法規和準則等，根據實驗動物的自然屬性和應用領域，結合本部門職責實施有針對性的管理。三是一些權威機構還依據上位法通過機構認證等形式推出具有較強指導性的規范性文件，如AAALAC認證中依據的《實驗動物飼養管理和使用指南》(第八版，2011)等。這些規范性文件將法律法規的強制性規定在認證過程中實現落地。

國外實驗動物管理政策體系另一個顯著特點，就是無論在政策體系的哪一層級文件，均是以動物福利作為管理的核心內容。不管是對科學研究中使用實驗動物，還是在涉及產品質量動物檢驗的國際貿易規則中，實驗動物福利作為學術壁壘和貿易壁壘的作用尤為凸顯。

1.2 我國實驗動物管理政策體系的構架

目前，我國還沒有為實驗動物管理制定專門的法律，但是在我國現行法律中，一些條款與實驗動物管理密切相關，如《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國動物防疫法》《中華人民共和國畜牧法》等。這些法律是制定實驗動物管理政策時必須遵循的“上位法”，在實驗動物管理政策體系中是占據指導地位的組成部分。

1988年10月，經國務院批準，原國家科委頒布了我國首部管理實驗動物工作的行政法規《實驗動物管理條例》(以下簡稱《條例》)。為落實《條例》，自1997年開始，原國家科委聯合衛生部等有關部門先后發布了《實驗動物質量管理辦法》(國科發財字[1997]593號)《實驗動物許可證管理辦法(試行)》(國科發財字[2001]545號)《關于善待實驗動物的指導性意見》(國科發財字〔2006〕398號)《國家科技計劃實施中科研不端行為處理辦法(試行)》等一系列規范性文件。自《條例》頒布實施30多年來，在加強實驗動物工作的規范管理，保障實驗動物和動物實驗的質量、促進科技進步和經濟社會發展等方面發揮了重要作用。

為貫徹落實《條例》，1996年北京率先發布實施我國第一個實驗動物管理的地方法規《北京市實驗動物管理條例》，首次明確了實行統一的實驗動物許可證制度以取代多部門分散管理的實驗動物合格證制度。湖北、云南、黑龍江、廣東、吉林等省市先后通過地方人大立法發布實施本地區的《條例》。一些省市也以不同形式發布了“實驗動物管理辦法”或“許可證實施細則”。行政法規、地方法規、部門規章以及標準體系等規范性文件構成了適應我國實驗動物工作的管理政策體系，對加強實驗動物管理工作法制化，提升實驗動物對科技發展的支撐水平起到了重要作用。此外，一些省(自治區、直轄市)科技行政主管部門還制定了相關配套的管理規定。

在我國目前的管理體制下，政府部門協同管理實驗動物的工作體系尚未建立，管理政策欠缺或不到位，只是針對各自管轄范圍內一些具體工作，在出臺的管理辦法中部分條款涉及實驗動物的管理內容，如《藥物非臨床研究質量管理規范》(國家藥品監督管理局令34號，2017年7月27日)《關于加強藥品研究用實驗動物管理的通知》(藥管安[2000]99號)《獸藥非臨床研究質量管理規范》(中華人民共和國農業部公告第2336號)《中國藥典》(2020年版)三部《生物制品》和環保部《病原微生物實驗室生物安全環境管理辦法》以及國家林業和草原局《國家重點保護野生動物馴養繁殖許可證管理辦法》等。另外，雖有一些政府部門也發布了一些針對實驗動物管理的政策要求，如農業部與科技部發布的《關于做好實驗動物檢疫監管工作的通知》(農醫發[2017]36號)等，但是文件層級比較低，且管理范圍很窄，對從根本上推動實驗動物法制化管理來講力度十分有限。

1.3 我國實驗動物管理政策體系面臨的挑戰

目前，我國還沒有一部實驗動物管理的法律，雖然在《野生動物保護法》等法律中有若干零散條文涉及實驗動物，但保護范圍過于狹窄，內容也不完整。我國亟需制定具有法律效力的《條例》，以解決實驗動物管理在法律上的缺位，為依法實施實驗動物行政許可管理、制定配套的部門規章和技術標準提供法律依據，強化依法行政，提高和維護政府管理的公信力。

隨著科技進步、經濟社會發展和立法工作的深入，實驗動物科學研究和管理工作中出現了許多新情況和新問題，目前《條例》的一些規定與國家現行法律要求和經濟社會發展需求極不適應，亟需修訂完善。至今僅有北京、湖北、云南、黑龍江、廣東和吉林6個省市通過地方人大立法發布實施了地方《條例》，其他地區沒有地方法規，且不少地區缺少配套的管理辦法和實施細則，導致我國實驗動物管理政策體系的“斷鏈”。

2006年科技部發布了《關于善待實驗動物的指導性意見》，提出了實驗動物福利要求，但是從文件層次和規定內容來講，力度不夠，原則性要求更多一些。雖然該文件的發布實施對我國實驗動物福利和倫理審查工作起到了一定推動作用，但與國際上的通用要求還有較大差距，這既是我國與國外在管理上的差異點，也是經常被國外提出質疑的關鍵點。因此，盡快制定具有法律效力的《條例》，將實驗動物福利倫理的相關內容作為一項工作納入《條例》，對提升我國實驗動物福利倫理工作的力度和水平，實現與國際接軌非常迫切且意義重大。

2 實驗動物標準體系的構架與比較分析

2.1 發達國家和區域實驗動物標準體系構架

國外實驗動物標準主要包括有區域性(如歐盟)標準、國際組織標準、權威機構標準和企業標準等。

在實驗動物質量和相關條件的評價方面，國外政府一般不制定國家標準，而是推薦國際實驗動物科學理事會(ICLAS)的標準或國際區域組織，如歐洲實驗動物科學學會聯合會(FELASA)的標準，一些國家對ICLAS和FELASA所頒布的標準采取認同態度。在歐盟指令《保護科研用動物(2010/63/EU)》附件3“對飼養設施及動物關懷、居住要求”中，明確規定了11類科研用動物的居住環境標準。歐盟要求各成員國依據該指令對違反規定的行為制定有效的、適當且有警戒性的處罰細則，以保證該指令的順利實施[10]。

權威機構和一些知名企業制定的標準在其內容要求方面，往往嚴于上面提及的標準。以美國Jackson Lab.為例，作為全球小鼠模式資源庫和保存小鼠品系最多的權威機構，以其擁有優秀的遺傳純度和遺傳穩定性及豐富的基因型和表型數據，所提出的遺傳學標準稱之為“黃金標準”，在實驗小鼠遺傳學控制與評價方面占據全球領先地位。一些企業為了在競爭激烈的實驗動物生產和供應市場上處于有利位置，在遵守國家管理法規的基礎上，參考國際組織(如ICLAS)標準，也都制訂有自己的企業標準，在全球范圍內具有一定的先進性和認可度，如規模最大的小鼠、大鼠生產供應公司Charles River有自己的質量標準和相當規模的質量檢測部門，它所制定的標準不僅要求高，且科學實用，特別是得到各國科技界和使用實驗動物的科學家的廣泛認可。丹麥Ellegaard小型豬公司制定的標準已得到包括美國FDA與歐盟體系在內的世界范圍內大多數技術規范認可，使得Ellegaard小型豬可以與犬和靈長類動物一樣作為法定選擇對象廣泛應用于器官移植、藥物安全性評價與食品藥品毒理學研究等。美國SPAFAS公司和北京勃林格殷格翰維通生物技術有限公司(原北京梅里亞維通實驗動物技術有限公司)執行的均是國際上最嚴格的SPF雞蛋檢驗標準，為人用和禽用疫苗生產提供高質量的原材料。

日本實驗動物中央研究所是ICLAS指定的實驗動物遺傳、微生物檢測中心和ICLAS的參比實驗室，也是日本實驗動物質量檢測的權威機構，承擔日本國內和亞洲地區實驗動物遺傳學和微生物學檢測及有關業務，為開展實驗動物質量檢測與評價，制定有國際水準的實驗動物質量標準和檢測規程。在巴西、西班牙、泰國等設立的ICLAS實驗動物檢測參比實驗室，均制定有各自的標準，在依據標準開展實驗動物質量檢測的同時，為其他國家同類實驗室的能力驗證活動提供技術支持。

2.2 我國實驗動物標準體系的構架

實驗動物標準是國家對實驗動物質量和相關條件提出的技術法規，涉及實驗動物生產與使用、質量檢測、動物福利、管理及監督等方面。我國實驗動物標準體系主要由作為依法行政依據的國家標準、行業標準和地方標準，以及“由本團體成員約定采用或者按照本團體的規定供社會自愿采用”的團體標準構成[11]。國家標準主要對我國常用的實驗動物和相關條件提出了要求；地方標準主要針對國家標準中沒有包括的實驗動物和相關條件提出了要求；行業標準的內容主要涉及實驗動物管理方面的要求。目前，我國已經發布實施的實驗動物國家標準94個，行業標準7個，地方標準141個。其中,國家標準涵蓋的動物種類有小鼠、大鼠、地鼠、豚鼠、兔、犬、猴、雞，涉及的內容包括動物質量等級、檢測方法、飼料、設施與環境、機構認可、福利倫理審查。行業標準共7個，主要涉及猴的飼養管理、動物福利和進出境檢疫，以及機構認可等。地方標準141個，包括的動物種類有水生實驗動物(劍尾魚、斑馬魚、諸氏鯔蝦虎魚、紅鯽、青鳉等)、猴(絨猴)、樹鼩、豬(小型豬、蕨麻豬)、牛、羊、雞、鴨、東方田鼠、雪貂、貓、犬(比格犬、史賓格犬)、長爪沙鼠、喜馬拉雅旱獺、地鼠等，內容涉及動物質量等級、專用產品質量(飼料、墊料、籠具)、檢測方法、病理診斷、飼養管理、動物實驗開放服務管理、設施與環境、模型制作、運輸、福利倫理審查、生物安全等。

地方標準化組織的成立是推動地方標準體系建設快速發展的重要原因之一。我國實驗動物標準體系的構建與發展對實驗動物工作依法實施科學監管，全方位持續提高實驗動物質量，保證科學研究工作順利進行起到不可或缺的重要作用[12]。

2.3 我國實驗動物標準體系面臨的挑戰

隨著科技創新發展對實驗動物品種/品系豐富度的要求、新實驗動物資源的開發與應用，以及國際間科技和資源交流的不斷加深，實驗動物技術標準不健全、不完善的問題逐步凸顯出來，實驗動物標準化管理的技術標準建立顯得滯后。很多用于科學實驗的動物(如實驗用禽類、實驗用魚類、實驗用爬行類動物、實驗用昆蟲類等)都因缺少質量標準而無法作為標準的實驗材料用于科學研究。同時，依法管理缺少必要技術標準的支撐，因此無法對這些實驗用動物進行法制化、標準化管理。

與國際先進標準相比較，我國實驗動物標準內容還相對滯后。因管理體系和工作機制的問題，我國實驗動物標準工作“原動力”不足，標準制定前期的基礎研究工作薄弱，在及時跟進國際先進標準、拉近與國際標準距離等方面“惰性”突出，導致我國標準“靶向性”差，也導致檢測資源浪費、檢測效率與質量評價效果不高。

因缺乏標準制修訂的長遠規劃和標準修訂工作不嚴謹，使得標準制修訂工作缺乏有序性，導致標準的系統性和內容協調性出現問題。不僅使得標準的標準化大打折扣，也使標準喪失了“嚴謹性”，直接影響實驗動物質量評價工作的有效實施。

3 完善與強化我國實驗動物管理政策體系和標準體系的對策與建議

實驗動物以其在科研條件中的基礎性地位與領域廣益性，成為了支撐國家科技創新發展的重要戰略資源之一，是實現科技進步、促進經濟社會可持續發展、提高我國科技國際地位的根本性支撐條件。隨著各國將科研條件的發展提升到國家戰略高度，并呈現加速發展態勢，使我們必須全面客觀的審視實驗動物管理政策體系和標準體系中存在的短板，采取有效措施使其完善，在我國實驗動物科技和產業發展中發揮政策和標準的指導和引領作用。

3.1 盡快完善適應我國實驗動物科技發展需要的政策體系

實驗動物作為國家科技創新的戰略資源，必須建立完整的政策體系，以保障實驗動物科學和產業的健康發展，支撐創新型國家建設的各項科技活動?！稐l例》作為我國實驗動物法制管理的行政法規，對實驗動物行業的發展起到了巨大的推動作用。但自1988年發布實施以來沒有進行完整的修訂，其內容已不能適應實驗動物行業迅猛發展的需要[13-14]。

當前實驗動物行業發展中遇到的一系列問題，如實驗動物產業沒有鼓勵政策、實驗動物資源及動物實驗數據缺少共享機制、實驗動物行政許可各地區要求不統一、實驗動物許可監督無有效措施、實驗動物防疫檢疫與家畜家禽防疫檢疫存在矛盾、實驗動物運輸沒有保障、動物實驗廢棄物作為危險廢棄物沒有專門的處理渠道、實驗動物缺失標準和相關標準水平低、實驗動物生物安全與動物福利倫理管理缺少法規依據、實驗動物從業人員職業發展沒有專門路徑等，這些問題的存在很大程度上都與《條例》的滯后有直接的關系。因此，為加強實驗動物法制化管理，應盡快修訂《條例》，并配套相關的管理文件，完善管理制度，為依法行政提供法律依據，為推動實驗動物事業發展、保障國家科技進步和人民健康保駕護航。

我國目前還沒有一部實驗動物管理的法律，致使實驗動物管理力度不夠，實驗動物質量整體水平不高，對“違規”和“違標”行為的監管和處罰難以到位，因此，推動《條例》修訂并上升為法律層面，也是非常必要的。

3.2 加快研究實驗動物及相關條件的質量標準和技術規范

標準和技術規范是實施依法依規科學監管的支撐和保障。目前，我國實驗動物技術標準體系處于建設和完善階段，為盡快提升我國實驗動物管理能力和水平，須重點推進三方面的工作：一是在目前國家標準立項數量受到嚴格控制的情況下，鼓勵和推動北京、上海、廣東、江蘇等生物醫藥和生物技術發展水平較高的地區，制定國家標準中沒有、應用急需的、與國際先進標準接軌的地方標準，發揮標準在推進我國實驗動物新資源標準化與應用，以及在實驗動物科學監管中的技術支撐作用；二是建立標準實施后的評估機制，開展實施過程中的績效評估，查找存在的問題，提出解決問題的思路和技術方案，促進標準質量不斷提升；三是跟蹤國際先進標準發展動態，在全面分析的基礎上開展先期研究，做好技術儲備，制定具有“國際話語權”的高標準，使我國實驗動物標準走上國際舞臺，為科技合作和成果互認提供保障。