地方如何編制“十四五”規(guī)劃才讓人看得懂

·演講人 楊偉民

近日，中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇唐山研討會(huì)在河北唐山舉行。十三屆全國(guó)政協(xié)常委、政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任楊偉民在論壇上表示，地方編制“十四五”規(guī)劃要注意五大問題，要實(shí)實(shí)在在，讓人看得懂。現(xiàn)節(jié)選如下：

十三屆全國(guó)政協(xié)常委、政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任楊偉民強(qiáng)調(diào)讓人看不懂的規(guī)劃是失敗的。

得到社會(huì)認(rèn)可

現(xiàn)在的規(guī)劃不是過去的指令性計(jì)劃。規(guī)劃到底起到什么作用？我覺得現(xiàn)在的規(guī)劃有四大功能：一是全社會(huì)共同的行動(dòng)綱領(lǐng)，二是引導(dǎo)資源配置的工具，三是政府履行職責(zé)的依據(jù)，四是約束政府行為和市場(chǎng)行為的“第二準(zhǔn)則”。

規(guī)劃如果要起到這樣的作用、有這樣的功能，規(guī)劃內(nèi)容首先要得到全社會(huì)的認(rèn)可，形成最大公約數(shù)，如果社會(huì)看完以后覺得不行，就難以起到這樣的作用。

必須要讓市場(chǎng)主體看到，當(dāng)?shù)卣降字С质裁础⑾拗剖裁矗灰尡炯?jí)政府和下一級(jí)政府找到履行職責(zé)的依據(jù)；要讓市場(chǎng)主體和下級(jí)政府看到，什么事情能夠干、什么空間可以干。比如，確定增長(zhǎng)目標(biāo)要得到社會(huì)認(rèn)同、符合市場(chǎng)預(yù)期，確定重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)要得到市場(chǎng)主體的認(rèn)可，僅是政府認(rèn)可是不夠的。

再比如，確定常住人口規(guī)模，需要建設(shè)多少套住房，建設(shè)多少?gòu)堭B(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位等，這就是本級(jí)政府和下一級(jí)政府確定用地規(guī)模和結(jié)構(gòu)的一個(gè)基本依據(jù)；限制和禁止開發(fā)的一些空間范圍，耕地、基本農(nóng)田、二氧化碳的排放強(qiáng)度等都是約束本級(jí)政府和下級(jí)政府以及市場(chǎng)主體不能干什么的紅線等。規(guī)劃要把上面的這些事情說清楚。

我們經(jīng)常講，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，其實(shí)在規(guī)劃編制中也要正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的規(guī)劃實(shí)施，一方面要靠政府動(dòng)用公共資源來實(shí)現(xiàn)，另一方面或者說更主要的，是靠市場(chǎng)主體按照規(guī)劃的方向配置其掌握的資源。所以，編制規(guī)劃的政府工作人員，既要站在政府的立場(chǎng)編制規(guī)劃，也要站在市場(chǎng)主體的立場(chǎng)編制規(guī)劃，想清楚市場(chǎng)主體愿不愿意看、能不能看得懂，看了以后會(huì)不會(huì)有激情，會(huì)不會(huì)來創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。如果市場(chǎng)主體不愿意看、看不懂，看了以后沒有感覺，這個(gè)規(guī)劃就是失敗的。

不回避問題

規(guī)劃編制的一個(gè)重要目的就是要理清下一個(gè)五年發(fā)展思路。怎么去找準(zhǔn)發(fā)展思路？最重要的就是找準(zhǔn)現(xiàn)在存在什么問題，抓住主要矛盾。

今年我看了一些地方的規(guī)劃，對(duì)于成就的總結(jié)非常充分，篇幅占比較多，但講問題時(shí)，就有些羞羞答答、遮遮掩掩，只講幾句一直存在、可能不是五年甚至更長(zhǎng)時(shí)間才能解決的問題，問題講得缺乏針對(duì)性。比如，有的地方住房短缺，房?jī)r(jià)上漲壓力大，有的地方原有產(chǎn)業(yè)體系已經(jīng)被沖擊得七零八落，但是都不點(diǎn)出這些問題。有的人認(rèn)為，講成績(jī)有利于引導(dǎo)預(yù)期，其實(shí)市場(chǎng)很清楚一個(gè)地方的實(shí)際情況，如果掩耳盜鈴，市場(chǎng)會(huì)進(jìn)一步喪失對(duì)這個(gè)地區(qū)的信心。

國(guó)家的規(guī)劃從來都不回避問題，比如說，“十五”計(jì)劃意識(shí)到結(jié)構(gòu)性問題突出，特別是區(qū)域結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)矛盾非常突出，所以提出以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整為主線，提出西部大開發(fā)和城鎮(zhèn)化兩大戰(zhàn)略。“十三五”規(guī)劃認(rèn)識(shí)到現(xiàn)在的結(jié)構(gòu)性問題背后是體制性因素，是要素配置的扭曲，所以提出了以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線。“十四五”規(guī)劃《建議》認(rèn)識(shí)到百年未有之大變局加速演進(jìn)帶來了很多新的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，同時(shí)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)中存在很多堵點(diǎn)，包括國(guó)內(nèi)生產(chǎn)、分配、消費(fèi)之間循環(huán)的堵點(diǎn)，城鄉(xiāng)、區(qū)域等空間之間的堵點(diǎn)，所以提出了構(gòu)建新發(fā)展格局的發(fā)展思路。

符合地方實(shí)際

地方的規(guī)劃要符合中央關(guān)于“十四五”規(guī)劃《建議》的精神，但是符合精神，不等于在文字上照搬照抄。地方規(guī)劃要比國(guó)家的規(guī)劃更細(xì)更具體，更貼近本地實(shí)際。比如對(duì)一個(gè)地方而言，國(guó)際環(huán)境就是跨層級(jí)的環(huán)境，國(guó)家應(yīng)對(duì)國(guó)際環(huán)境變化的策略對(duì)本地區(qū)來講就是一個(gè)外部環(huán)境，所以地方規(guī)劃不一定用大量篇幅闡述國(guó)際環(huán)境變化。

國(guó)家確定的增長(zhǎng)目標(biāo)，是各地區(qū)有高有低的平均值，不是各地區(qū)確定增長(zhǎng)指標(biāo)的最低值。過去，各省區(qū)市往往在國(guó)家確定的目標(biāo)值基礎(chǔ)上增加一到兩個(gè)百分點(diǎn)，就變成了本地區(qū)的增長(zhǎng)目標(biāo)，市級(jí)、縣級(jí)行政區(qū)在省里的目標(biāo)基礎(chǔ)上再加碼。

過去這樣做，可能比較容易實(shí)現(xiàn)，但現(xiàn)在不一樣了，現(xiàn)在已經(jīng)不是高速增長(zhǎng)階段，國(guó)家確定的增長(zhǎng)指標(biāo)已經(jīng)比較貼近潛在增長(zhǎng)率水平了。比如說，國(guó)家“十三五”規(guī)劃《綱要》確定6.5%的指標(biāo)，就是需要跳一跳才能實(shí)現(xiàn)的。地方若在這個(gè)基礎(chǔ)上再加碼，很可能有些地區(qū)最后難以實(shí)現(xiàn)。

編制規(guī)劃不等于寫文章，規(guī)劃編制更多的功夫要花在數(shù)據(jù)測(cè)算和驗(yàn)證上，需要把握多目標(biāo)的平衡。比如說，確定5%或者6%的增長(zhǎng)速度，需要根據(jù)本地區(qū)的能源和外來的能源、國(guó)家可能給的建設(shè)用地規(guī)模、二氧化碳排放強(qiáng)度、污染物排放量等多種因素來綜合判斷驗(yàn)證，才能科學(xué)確定。

另外，國(guó)家規(guī)劃確定的發(fā)展思路是就國(guó)家整體發(fā)展而言的，不是每個(gè)地區(qū)、每級(jí)行政區(qū)都要照搬。比如，中央“十四五”規(guī)劃《建議》提出構(gòu)建新發(fā)展格局，這是對(duì)全國(guó)整體的發(fā)展格局而言的，不是每個(gè)地區(qū)的格局或者每個(gè)產(chǎn)業(yè)的格局。如果每個(gè)地區(qū)、每個(gè)產(chǎn)業(yè)、每個(gè)企業(yè)都要以國(guó)內(nèi)循環(huán)為主，現(xiàn)在以出口為主的一些地區(qū)、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)都變成內(nèi)循環(huán)，就是不符合中央《建議》精神的。

如果這些地區(qū)、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)都變成內(nèi)循環(huán)，我們用什么來?yè)Q回國(guó)內(nèi)沒有資源、不得不進(jìn)口的原油、鐵礦石、大豆，一旦換不來這些產(chǎn)品，最后國(guó)內(nèi)的循環(huán)也會(huì)受阻。所以，各地不要輕言本地要轉(zhuǎn)向內(nèi)循環(huán)，要搞清楚本地在全國(guó)格局中的定位。

要一目了然

規(guī)劃要讓人看得懂，必須實(shí)實(shí)在在、一目了然，不用猜測(cè)。很多規(guī)劃拿來以后要猜其中的詞語(yǔ)到底是什么意思，讓人猜的規(guī)劃不是好規(guī)劃。

規(guī)劃的每一句話都要有含義，要么就是判斷，要么就是目標(biāo)，要么就是方向，要么就是任務(wù)，要么就是實(shí)現(xiàn)任務(wù)的路徑、政策等等，每一句話的背后都是針對(duì)一個(gè)問題的，不應(yīng)該有多余的話。今年看過一些規(guī)劃，感覺一些規(guī)劃不像規(guī)劃，更像文件、像講話稿，文風(fēng)八股，套話空話多，四六句多、代號(hào)多、目標(biāo)高、產(chǎn)業(yè)新，但是辦法少、路徑少、政策少、數(shù)據(jù)少。確定要發(fā)展某個(gè)產(chǎn)業(yè)，后面有什么路徑，具體怎么做，缺乏實(shí)質(zhì)性的辦法。

規(guī)劃的文字表達(dá)也要準(zhǔn)確，一些規(guī)劃中使用比較多的名詞是“高地、示范區(qū)、先行區(qū)、基地、平臺(tái)、中心”等等。在動(dòng)筆之前要想清楚，示范區(qū)，要給誰(shuí)示范、示范什么。文字也不是規(guī)劃唯一的表達(dá)方式，圖、表、專欄、注釋等等都是規(guī)劃的表達(dá)方式，應(yīng)該綜合運(yùn)用各種表達(dá)方式，清清爽爽、一目了然。

重視優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

國(guó)與國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)本質(zhì)上就是營(yíng)商環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)內(nèi)各地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)，其實(shí)也是營(yíng)商環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)。過去我們說的“東西之差”，一定意義上是自然條件之差。現(xiàn)在出現(xiàn)“南北之差”，也有一些自然條件的因素，但不可否認(rèn)的是，更多的是營(yíng)商環(huán)境之差、體制之差。

營(yíng)商環(huán)境是廣義的，不僅在于政府辦事效率有多快，是跑一趟還是跑兩趟的問題，還包括政治生態(tài)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境以及戶籍制度等等。所以，一定意義上，地方規(guī)劃是本地營(yíng)商環(huán)境的宣言書，是政府對(duì)市場(chǎng)主體的承諾。地方規(guī)劃要把優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境放在更重要的位置，有了良好的營(yíng)商環(huán)境，才會(huì)有企業(yè)，才可能有產(chǎn)業(yè)，才可能有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。寫好營(yíng)商環(huán)境，比寫好很高的目標(biāo)、很多的戰(zhàn)略、很新的產(chǎn)業(yè)可能都重要。