我國公務員行政倫理失范成因與對策研究

楊思琪

摘 要：隨著時代的發展，行政倫理不論是在理論上還是在實踐上得到日益廣泛的重視，公務員作為掌握公共權力的主體，由于自身與外在原因，容易發生行政倫理失范行為，本文對公務員行政倫理失范行為的成因從公務員自身、行政管理體制、文化環境以及法律體系四個維度進行探討，并針對其成因提出了一些建議，以其使公務員樹立正確的行政價值觀，糾正其行政倫理失范行為，以保障公務員行政倫理建設的順利進行。

關鍵詞：公務員;行政倫理;失范行為;對策研究

我國公務員行政倫理失范問題一直是提高我國行政管理水平促進社會主義現代化建設道路上的一大阻礙。2020年5月25日，在十三屆全國人大三次會議第二次全體會議中，最高法匯報了2019年“審結貪污賄賂、瀆職等案件2.5萬件2.9萬人，其中被告人原為中管干部的27人”。這一組數據揭露了我國公務員倫理失范問題的嚴重性：案件數量大、涉案人員多、公務員級別偏高等，這直接造成了政府公共管理能力下降和政府公信力下降等問題。那么，在公務員素質不斷提高、政治制度不斷完善、法制化程度不斷提高的今天，為什么我國公務員倫理失范問題卻屢見不鮮甚至常態化呢？由此可見，對其成因和對策的研究具有緊迫性必要性和重要的現實意義。

一、定義

（一）行政倫理

行政倫理又稱為“公共行政倫理”，是指調控政府組織及其行政人員行政行為的倫理意識和倫理規范的總稱。通常，行政倫理具有強烈的政治性、高度的自律性、較強的他律性、廣泛的示范性等特征。行政倫理這一概念起源于西方，近些年，中國學者在學習借鑒西方理論的基礎上，結合中國的實際問題不斷深入研究，在不同階段對其做出了具有中國特色的定義：

第一階段：中國自古以來就有“為政以德”“仁政”“天下為公”等對行政人員應有的職業道德的標準。“道德”本就屬于“倫理”的一種體現，而行政作為一種職能，其中所應具備的道德準則也可以簡單的看作是一種職業道德，所以有些學者將行政倫理簡化為職業道德。

第二階段：隨著研究的不斷深入，學者們發現行政的主體不再局限于行政人員這一個體，國家行政機關也屬于行政主體之一。所以，行政倫理應有兩個層次的定義。第一，從行政人員個體層面來說，行政倫理指行政人員在行政過程中的意識、行為以及規范等的總和;第二，從國家行政機關層面來說，行政倫理指行政體制、行政領導集團以及黨政機關在從事各種行政領導、管理、協調、服務等事務中所遵循的政治道德與行政道德的總和。

第三階段：結合中國的國情，學者們對行政倫理做出了更為系統全面的定義。本質上，行政倫理是政治倫理的一種;內容上，在中國特色社會主義社會的大背景下，其不僅具有社會主義道德，更在向共產主義道德發展;根本準則上，國家行政機關和行政人員的根本出發點都是全心全意為人民服務，堅持權與責的統一;體系上，“行政倫理涵蓋了行政理想、行政態度、行政義務、行政技能、行政紀律、行政良心、行政榮譽、行政作風等八個主要范疇” 。

（二）行政倫理失范

行政倫理失范是與行政倫理規范相對的概念，這一觀點涉及了行政權力主體的角色定位、行政權力的公共性、公共利益三個重要概念，對此三個概念的綜合解讀有利于行政倫理失范這一概念的界定。

行政權力主體即公務員，其角色定位應是在黨的方針政策領導下依法行使權力，對人民負責，為人民服務，維護并實現公共利益的最大化。

行政權力的公共性，此公共性首先體現在權力的持有者不是屬于公務員個人，而是此職位，其次體現在此權力的服務對象為社會公眾，最后體現在此權力的維護對象為公共利益。

公共利益，這一概念是與私人利益、行政組織利益相對應的，指社會不同利益主體間的共同利益，這一利益不是個人利益的總和，也不是少數服從多數的利益妥協，公共利益具有共享性和非排他性。

綜合上述三個概念的解讀，將行政倫理失范定義為：行政權力主體在行政權力運行的過程中，置行政倫理的規范與原則于不顧，放棄或者違背行政權力的公共性，從事非公共的活動，以滿足其私利，從而損害公共利益的情況或現實，其本質是公共權力的異化。

二、行政倫理失范表現

行政倫理失范大致可分為政治經濟類失范、行政類失范、社會公德類失范三大類。

（一）政治經濟類失范

1. 角色錯位

一方面，公務員作為一名公共人，是公共利益的維護者，應運用公共權力為公眾謀求福利，實現公共利益的最大化。另一方面，根據“經濟人假設”，公務員的個人角色決定了其對私人利益的追求。在權力的運行過程中，公務員的雙重角色常常發生錯位與沖突，不少公務員為了追求私人利益，忽視公共利益，陷入倫理道德困境。

2. 貪污腐敗

腐敗問題是影響世界行政產出的毒瘤，其表現形式為權力的濫用、權錢交易、公權私用等。近些年，隨著我國反腐力度的不斷加強，這一現象有所好轉，但始終未能根治，究其原因，主要有以下幾點：第一，對物質誘惑缺乏抵抗力;第二，失去了為人民服務的本心;第三，在權與責中放大了權卻忘記了為人民謀福祉的 責，在公心與私欲中迷失了自我;第四，無視法律與道德的雙重底線。

（二）行政類失范

1. 濫用行政權力

這是指行政權力主體在行使行政權力過程中，超越權力邊界對他人利益、國家或社會利益造成損害，以滿足自身的越權目的行為。一是行使權力的范圍過大，在法律制度規定的范圍外，過度行使權力;二是行使權力的目的、手段不當，運用公共權力謀求自身利益最大化的實現，在權力行使的過程中不遵循規定的程序;三是行政不作為，一些公務員對于涉及民生的重要問題視而不見，不履行或不認真履行職責，消極怠慢，互相推諉，公務員作為公共權力的擁有者必須在其位、謀其職，這種玩忽職守的行為也是對行政權力的濫用。

2. 不良行政作風

第一，形式主義作風，公務員在履行職責時脫離所處的實際情況，片面追求表面形式，從而使得實際問題得不到解決，如文山會海、大搞“面子工程”、“明星工程”等;第二，官僚主義作風，傳統官本位思想使得一些公務員將自己視為人民的主人，將人民賦予的權力看作自己向人民發號施令的手段，嚴重顛倒了與人民之間的主仆關系;第三，享樂主義作風，表現為行政工作人員在行政工作中以追求物質金錢上的享受作為最高目標與標準，貪圖享樂，鋪張浪費，大肆揮霍公款經費。

（三）社會公德類

1. 服務意識淡薄

公務員應以全心全意為人民服務為宗旨，以人民的利益作為最高追求，公務員的個人利益應服從和服務于人民利益，做到發展為了人民。而在實際行政活動中，有的公務員因其綜合素質不高、成為公務員的出發點不單純、對自身責任義務的認識不全面等原因導致服務意識淡薄，在處理行政事務時拉官腔、擺官架子、熱衷于官職與權力，導致行政效率低下，降低了人民群眾對于政府的滿意度。

2. 責任意識缺失

有權必有責，公務員擁有公共權力，必然要承擔相應的責任，對人民負責。然而，不少公務員在行使手中的權力時，忘記了權力是人民賦予的，人民對其委以重任，是為了實現人民的最大利益而非其個人利益，責任意識缺失，職責履行不到位。同時，有些公務員因個人素質或辦事能力等原因導致出現工作失誤等問題時，不敢主動承擔責任，選擇互相推諉或者蒙混過關等愚蠢行為，嚴重損害了人民利益與人民公仆形象。

三、成因

（一）公務員自身因素

1. 角色的多重性與復雜性

公務員集“自然人”“社會人”“經濟人”“公共人”等多種角色于一身，這些不同角色代表著不同的責任、權利義務與倫理道德取向，相互之間容易發生沖突，例如“經濟人”角色要求公務員實現個人欲望和需求的滿足，“公共人”角色又意味著公務員應追求公共利益的最大化。當個人利益與公共利益發生交叉與沖突時，就會難以避免地出現利益的選擇問題，此時，公務員是否能擺正自己的角色就顯得至關重要了。

2. 綜合素質參差不齊

我國公務員的選拔考試主要是通過行政職業能力測試和申論兩個板塊的理論知識考核，有利于黨和政府選拔出具有較高的文化素養、邏輯思維能力、語言表達能力的人才，但是，在此選拔過程中，因其考核方式的局限性以及人選有針對性的“偽裝”等很難判斷人選的道德素質、政治覺悟、服務意識等，從而導致一些入選的公務員缺乏責任感與服務意識，個人素質偏低，沒有樹立正確的職業道德觀與價值觀，個人私欲戰勝了政治意識與公共利益。因而在行政權力的運行過程之中，容易受到金錢和權力驅使，出現倫理失范行為。

（二）體制因素

1. 行政體制改革滯后

目前我國正處于轉型時期，而行政體制改革落后于經濟體制改革進度，在實踐中仍存在諸多弊端：權力過于集中;職責劃分不明;機構臃腫龐大;行政效率低下等。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中提出“堅持和完善中國特色社會主義行政體制”的新命題，把中國特色社會主義行政體制列為一個新的制度體系，充分證明了黨和政府對行政體制改革的深度重視，同時也反映了我國行政體制改革過程中存在著眾多問題，具有進一步改革的必要性和緊迫性。

2. 監督機制缺位

首先，監督主客體關系復雜，監督執行不到位。一方面，很多黨政干部既是行政倫理監督的主要對象，同時又承擔著具體的監督領導工作，同時，下級人員不敢對其進行監督，因而容易使對領導干部的監督處于空白。另一方面，上級監督對象多、工作量大，受到人、財、物方面限制，對下級人員的監督也難以落到位。缺乏專門、獨立的倫理道德監督部門對公務員倫理進行監督，喪失了獨立性。最后，目前提倡監督主體多元化，行政人員接受來自行政系統內外監督，但是這些監督主體之間缺乏必要的協調機制，權責劃分不夠明確，使得監督缺乏合力。

3. 行政倫理評價機制不完善

這包括：一是片面化的行政倫理評價標準，評價主體往往依據自己的主觀色彩、親疏關系做出評價;二是簡單化的評價依據，目前對我國公務員進行評價缺乏全面性，常常只依據效果或動機做出單一的評價;三是單一的評價形式，行政倫理評價通常依靠傳統習慣、社會輿論與內心信念來進行，然而這三方面又各自存在弱點，難以做出公正客觀的評價。

4. 激勵機制缺乏

過于強調公務員的“公共人”角色、公仆意識與服務意識，過于拔高公務員的思想高度，提倡犧牲個人利益實現公眾利益，忽視了公務員正當利益與要求的滿足，對一些表現良好的公務員的激勵不足，使其容易造成心理上的失衡，進而通過其他不當手段獲取利益。

（三）文化價值觀念

1. 傳統封建思想

目前，“官本位”、等級制度等落后思想仍廣泛存在于公務員之中，在其履職過程中對其角色定位發揮著不容忽視的消極作用，導致部分公務員官僚主義作風盛行、公仆意識淡薄。

2. 社會主義市場經濟下的多元價值取向

計劃經濟時期，國家占有和按計劃分配社會資源，個人利益嚴格服從集體利益和國家利益，且沒有明顯的利益差距，從而沒有明顯的利益沖突。隨著社會主義市場經濟發展，人們在享受精神文化發展的同時，更加注重高物質文化生活，“人民公仆”“全局利益至上”“個人利益第一”“以‘我為核心”“經濟利益大于社會效益”等多元價值觀充斥，傳統較為單一的集體利益至上價值觀念受到強烈沖擊，人們越來越強調個人利益的滿足。這使得一些公務員把追求金錢和權力作為人生目標，導致個人利益侵害了公共利益。

3. 西方不良思想的影響

全球化帶來經濟飛速發展的同時，也使得世界各國文化、價值觀念發生碰撞。近年來，西方資本主義世界中的拜金、享樂、個人主義、機會主義等不良思想日益沖擊著我國人民群眾尤其是公務員的思想，導致公務員在履職過程中將最大限度的追求個人利益作為出發點，將實現個人利益最大化作為終極目標。這些不良思想已經在無形中滲入了我國公務員的思想中，從而為其日后失范埋下了伏筆，甚至起到了麻痹和“洗腦”作用。

（四）法律法規

1. 行政倫理法律體系不健全

至今我國還沒有一部比較成熟的行政倫理方面的法律，尚未形成一個專門的、完整的、權威的法律體系，對一些行政倫理失范行為的懲罰力度不夠，同時，缺乏必要的配套措施。

2. 相關法律規定泛化與籠統化

一方面，行政倫理的相關法律法規不夠細化、僅從較為宏觀的層次進行了規定，導致了行政倫理“真空地帶”的存在，產生行政倫理空缺問題。另一方面，公務員行政倫理的相關法律法規未針對道德越線與違法行為作出明確的劃分，難以適用于動態的行政組織。

四、對策

（一）注重對公務員的行政倫理培訓

我國可設立專門的倫理辦公室，由倫理辦公室組織與負責對公務員的行政倫理培訓，強大師資力量、成立專門的資金投入，保證政府部門在公務員倫理培訓上人、財、物的供給。在培訓形式上要經常化，將其作為公務員日常管理的一項內容固定下來;在培訓方法上要多樣化，將理論教育與案例分析、觀看錄像資料、現場教育等結合起來;在培訓內容上，以強化公務員的公共服務價值觀為重點，并結合轉型期公務員的思想觀念與心理狀況進行疏導等，從而引導公務員樹立與其公共角色相符的行政倫理價值觀，提高公務員個人倫理的自主性。

（二）完善行政管理各項機制

1. 健全監督機制

首先，成立專門的行政倫理監督機構。美國設立了倫理辦公室，日本也有國家公務員倫理審查會，這些機構都是作為一個專門的、獨立的機構對公務員進行監督，當前，我國應設立專門的行政倫理管理與監督機構，其職能一是監督或參與監督公務員倫理法的實施，二是負責全國人大和政協自身的倫理道德建設。在各級政府的人事部門也應成立倫理辦公室，具體負責本級政府及轄區范圍以內的日常倫理管理和教育培訓工作。同時，為充分發揮監督部門的作用，有必要建立健全公務員倫理失范舉辦制度，在此過程中要注意保護舉報人的隱私。其次，強化司法監督，加大司法審查的力度。最后，加強社會監督，發揮公民、大眾媒體、非政府組織等群體的監督作用，從而使公務員外部監督與內部監督相結合，發揮巨大的合力作用。

2. 引入公務員行政倫理考核與道德獎懲機制

這要求對公務員在行政活動過程中的倫理道德表現、履行職責情況、工作成績是否符合“公共人”角色進行全面客觀公正的考核與評價，并以此作為對其進行獎懲的依據，因此，第一，要確立全面詳細的考核指標;第二，合理利用考核結果，將其與公務員的職業發展掛鉤。對于工作成績突出且遵守行政倫理規范的公務員給予物質和精神上的獎勵，相反，加大對違反倫理道德的公務員的懲戒力度。

（三）營造健康的行政倫理文化環境

塑造和培養以公民期待為價值歸屬的行政文化是當代中國行政倫理發展的本質要求，這要求極力弘揚“以民為本”“公”字當先的行政文化氛圍，構建公共利益之上、追求公共精神、表達公共意志、為人民服務的行政倫理文化。第一，繼承傳統行政文化精髓，汲取其中的“民本”思想、“仁政”思想、“和為貴”思想;第二，重視當代行政文化建設，清除“官本位”思想、“等級制”觀念等，尤其是要加強倫理法制建設;第三，推動現代行政文化改革，立足于構建和諧社會，努力建設新型行政文化，深化行政倫理道德建設。

參考文獻：

[1] 蔣國宏.公共行政學新編[M].東南大學出版社，2012.

[2] 王海明.倫理學原理[M].北京大學出版社，2012.

[3] 張康之.尋找公共行政倫理的視角[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

[4] 李蕓.行政倫理視角下的行政文化建設[J].內蒙古農業大學學報，2007，（6）.

[5] 劉蘭華.國外公務員倫理制度建設對我國的啟示[J].理論探討，2010，（2）.

[6] 郁詩憶.行政倫理視閾下我國公務員角色沖突問題研究[D].河北師范大學，2017.

[7] 邢靜洋.我國公務員行政倫理失范及其對策研究[D].遼寧師范大學，2016.

[8] 鄒麗萍.我國公共管理中公務員倫理困境的路徑分析[J].改革與開放，2013，（8）.

[9] 劉暢.我國公務員職業倫理精神培育研究[D].東北師范大學，2015.