“雙一流”建設背景下高校二級學院內部治理機制探析

代波

[摘要]統籌推進世界一流大學和一流學科建設，是黨中央、國務院面向實現“兩個百年”宏偉目標做出的重大戰略決策，是科教興國、人才強國、創新驅動發展戰略的重要組成部分。毋庸置疑，“雙一流”建設的核心引擎是高校的二級學院，正因為如此，各高校正在結合本校實際，積極推進全面深化改革、激發師生活力、建設世界一流大學和一流學科的具體措施。其中，校院關系的調整與改革是當前高校深化改革的重中之重，積極探索二級學院內部治理結構的優化策略，充分發揮二級學院在“雙一流”建設中的主體作用，正是當前高校建設“雙一流”的不二之選。

[關鍵詞]“雙一流”建設;二級學院;學院治理

[中圖分類號] G647 [文獻標識碼] A [文章編號]2095—3437（2021）01—0190—03

一、大學二級學院治理在“雙一流”建設中的作用

（一）學院是“雙一流”建設的核心引擎

“雙一流”建設是個系統工程，從表面上看，“雙一流”建設的落腳點在于學科，但學科建設的主體卻在于二級學院，因為學科建設涉及教學、科研、師資隊伍、人才培養、思想政治工作、黨的建設等各項工作，這些工作最終要靠高校的二級學院來落實。在當前高校辦學規模較大、多校區辦學較普遍的情況下，高校內涵式發展要取得發展新突破，就必須積極改革校、院兩級管理模式。要推動“雙一流”建設，不僅需要科學的頂層設計，更有賴于堅實的底層基礎，這一基礎就是大學的二級學院。必須充分發揮二級學院的主體作用，這樣才能支撐高校“一流大學、一流學科”建設。

在“雙一流”建設中，無論從哪個角度來看，學院都處在中流砥柱的位置。從大學層級架構來看，其管理鏈條是“學校一學院一基層學術組織（系、所）”，學院處在心臟位置，承擔著艱巨而繁重的任務，扮演著舉足輕重的角色。從“雙一流”建設的思維來看，一流大學的核心在于一流學科，而一流學科建設的主體是學院，學院能否培育一流學者、匯聚一流資源、提供一流服務直接決定著學科的發展水平?？梢?，學院是“雙一流”建設的核心引擎，是大學核心競爭力、學科核心發展力的原發地。

（二）治理是學院職能最大化的有力手段

高校二級學院在大學中處于承上啟下的重要位置，是學校發展的基本單元，既是學校聯系師生的橋梁和紐帶，又是黨的教育方針和政策在高校得以貫徹落實的關鍵力量。二級學院作為人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新的直接承擔者和具體實施者，具有實體性，同時也兼具學術性和行政性，是高校管理體制的一個基本行政層級，在教育教學、科學研究、學科建設、師資培養、資產使用、社會服務、學生管理、黨的建設和思想政治工作等方面具有一定的政治管理權、行政管理權、學術管理權。

有研究表明，大學內部治理體系對于一流大學建設具有決定性意義。從一定程度上說，二級學院就是大學功能的實體化，建立健全現代大學治理體系是建設現代大學制度的基礎，也是建設世界一流大學和一流學科的前提。深入總結新中國成立70年來高等教育事業發展的發展歷程不難發現，同國家與社會關系發展演變一樣，大學與二級學院的關系也已從“管理”轉向“治理”，這也是破解我國大學發展面臨的三大難題（底端活力不足、學術權力虛化、院校關系扭曲）的有效路徑。治理意味著師生對學院各項事務的合作共治，是學院與師生關系的理想狀態，唯有如此，才能充分調動教師、學生、管理人員的能動性，才能激發學院的辦學活力，發揮學院在“雙一流”建設中的主體作用。

二、當前大學二級學院治理的現狀

（一）章程建設滯后

大學章程是規范和決定高等學校的宗旨任務、辦學目標、內部治理結構、決策程序、各種組織規程、民主監督機制、重要管理制度、辦學活動基本準則等重要事項以及辦事規則的根本性制度，學校辦學治校、實施管理都應以此為準則。我國高校章程制定進展不一，在關于內部治理體系方面無突破性進展，內外治理結構總體上囿于既定規則，尤其是在學校和院系的關系方面，以及二級學院內部治理體系等方面，僅有粗略的規定而無具體的內容舉措，存在著千校同章的現象，有的即使做出了相應規定，但也僅停滯于文字層面，并未很好地付諸實踐。

（二）黨政關系不順

現行的《中國共產黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》將高校院系領導體制確立為黨政聯席會議制度，雖然絕大部分高校都按要求制定了相應的實施細則或者議事規則，但這項制度并沒有在學院的實際工作中發揮出應有的作用。學院對黨政聯席會議制度的重要性認識不足，普遍存在黨組織功能弱化，書記對教學、科研等工作的政治把關作用不明顯的現象。重行政輕黨務的現象突出，院長對學院的人、財、物擁有絕對的發言權，書記和院長各敲各的鼓、各唱各的調，不同程度地存在著黨政關系不明、協調配合不夠的問題，黨的建設和事業發展相互促進作用不明顯，最終影響了二級學院整體功能的發揮。

（三）學術治理薄弱

高校二級學院學術委員會是高校內部治理結構的重要組成部分，是學院學術事務評議、決策機構和非學術事務參謀、咨詢機構，肩負著提高科研能力和學術水平、促進學科建設、活躍學術氣氛、加強學風建設的重要職責。但實際上，長期以來由于對學術委員會的定位和職責缺乏統一規范，學術事務和行政事務的界限不夠清晰，造成了學校層面的學術委員會的作用始終沒有得到充分發揮，二級學院學術管理體系與組織架構不健全，院系學術權力和行政權力運行邊界不清，學術權力被行政權力削弱甚至代替，學術與行政的矛盾未得到很好解決。教授治學的理念未落實到大學頂層設計中，教授治學體制建設滯后，專家學者在大學建設中的決策建議作用未發揮出來。

（四）監督機制缺失

當前，我國高校大都在積極探索校院兩級管理模式改革，紛紛推行“放管服”。通行的做法就是把學校層面的部分職能調整到學院，但在大宗科研設備采購、教師績效分配、經費使用、年度考核、后勤社會化中存在一定的制度漏洞和易腐環節，并沒有一套嚴密的監控體系，紀檢、監察、審計工作因條線關系不順，對二級學院監督還不到位，而學院黨政領導缺乏分權制約，要么難于監督，要么不便監督，一線的普通教學科研人員自身缺乏監督的主體意識，甚至不敢監督，職工民主監督缺失?？傮w看來，存在上級監管太松、同級監管太軟、下級監管缺失的現象，這導致學院重大事務決策和管理游離于有效地監管之外。

三、高校二級學院內部治理的應然機制

權力下沉的動力機制。沒有學校層面的授權就沒有學院的治理，學校賦權是學院有效治理的前提條件與基礎。在高等教育大眾化的今天，高校辦學規模普遍較大，高校已發展成為規模較大、結構復雜、功能多樣的大型綜合性組織。實踐充分證明，大學的管理過于集中在學校層面是不利于長遠發展的，也是不現實的，久而久之必然會加劇高校行政化趨勢，只有賦予二級學院履行職責必要的人、事、財權，才能充分調動學院的主動性、積極性、創造性。從目前情況看，許多高校已經構建起了以院系管理為主體的校院兩級管理模式，但在校院管理職權的劃分上，還未突破校級集權的模式。許多業務職能仍集中在學校一級，“放管服”改革基本處于“事權下移，財權、人權和重大事項權仍然集中在校級”的狀態，造成學校會議部署多、職能部門下發通知多、學院請示報告多的現象，職稱評聘、人員調配、引進人才、科研項目管理、經費使用等權力很大程度上集中在學校及職能部門，學院成了被動的應付機構，而不是主動的執行組織，由此帶來學校管理過細、職能部門管得過死、學院疲于應付。擴大高校二級學院的辦學自主權，已成為推進“雙一流”建設必須突破的關鍵環節。權力下沉并不僅僅是從學校下沉到學院領導，而是要落到學術委員會、教代會（職代會）等每一類共同體，落到教師、科研人員、管理人員、學生等每一個學院主體，借此激發起教師的教學與科研熱情，強化師生的主體意識，凝聚起促進學院發展的強大合力。

科學民主的決策機制。權力下沉的結果是學院主體的權力使用與能動性的激活，它為學院治理提供了最基礎、最關鍵的力量之源。學院管理本質上是一項集體的民主參與活動，如果沒有科學民主的決策機制的保證，這種能量就會失去方向聚合點，可能導致學院治理系統失效。能否發揮集體智慧、提高決策的科學性與可行性，是決定學院治理效能的重要鏈環，這就是民主決策的耦合機制。所謂“民主決策”，就是高校二級學院層面決策的做出必須廣泛征求意見并覆蓋到學院絕大多數人員的價值立場，盡可能滿足他們合理的利益訴求，確保學院做出的每一個決策都是符合絕大多數人意向的好決策，這樣才能得到廣大一線教學科研人員的擁護，進而才能最大限度地增強一線教學科研人員的主人翁意識?？茖W民主的決策客觀上要求學院必須通過所有組織，如黨組織、群團組織、教師代表大會、學術組織、黨政聯席會議等來整合不同方面的訴求，其中，學術治理和民主管理在二級學院治理結構中居于重要地位，也是最為重要的突破口。

權責對等的運行機制。按照現代管理理論的權責相對原則，權力和責任必須一致，即所承擔的責任越大，其擁有的權力也應當越大，如果有責無權，就不可能承擔起應有的責任，只有做到權責對等，學院才能發揮主觀能動性高效、自主地開展工作。在學院治理中，“權責對等”是指賦予學院以足夠的權利與相應的責任，確保每一項事務的承擔者都能獲得履行職責所必要的權力、資源、人事與服務的支持，同時也必須承擔相應的責任。具體而言，學院公權力的運行需要三方面的“權責對等”。其一是確保院長具有最高的行政權與執行權，賦予其足夠的人事調配權、資源處置權與組織管理權，這是保證學院正常運行的必然要求。其二是確保學術組織的學術權，基層學術組織是實現學院基本職能的功能實體，保障師生的學術自由權是增強學院學術生命力的關鍵。學院治理的核心機制之一就是形成以學術權保障為中心，以教學權、管理權及其他權力為支撐的權力結構，充分發揮學院作為學術共同體的價值。其三是確保每個學院個體的自由行動空間與相應權力配置。學院的競爭力來源于每個個體的創造性，各主體由于崗位角色不同，所擁有的權力能級與權利內容也不相同，學院應該保障每個成員的基本崗位權力，例如教師的教學權、學術權、專業權，學生的學習權、參管權、自治權，管理者的組織權、協調權等。

行之有效的監督機制。學校黨委和紀委要不定期地聽取二級學院一把手的述職述廉報告;組織、人事及相關職能部門按照各自的職責范圍，經常了解一把手的思想、工作情況，廣泛聽取一線教職工的反映;建立完善黨政領導談話提醒制度、責任追究制度。提升二級學院學術委員會的地位和作用，有關專業技術職務評聘、專業設置、學科建設等與學術、專業建設緊密相關的事情主要由學院學術委員會會議討論，再提交黨政聯席會討論決定。這樣既能做到決策的科學性，同時也能從學術權力的角度起到監督作用。要充分發揮教代會的監督作用。高校二級學院的教代會是教職工參與學院民主管理和民主監督的最普遍、最基本的組織形式，是有效監督學院各項制度、措施落到實處的重要保證。學院黨組織應當加強對教代會的領導，每年定期召開教代會，學院在對重大問題和重要事項決策前要提交學院教代會討論、審議，充分聽取教代會代表的意見和建議，學院黨政辦理應定期向學院教代會匯報工作和財務收支情況，接受代表評議監督。黨政領導干部每年要向教代會進行述職述廉，接受代表測評。

在推進國家治理能力和治理現代化的關鍵時期，在高等教育進入攻堅期和深水區的今天，大學只有在教育現代化的浪潮中積極完善二級學院協同治理機制，充分激勵各方力量共同致力于二級學院建設，“雙一流”建設才能取得實質性進展。

[責任編輯：陳明]