產業轉型升級背景下工業用地政策的思考與建議

羅 斕

(圖智策劃咨詢(廈門)有限公司，福建 廈門 361003)

工業用地的持續有序供應，是城市轉型發展、產業優化升級的基礎。尤其在當前廈門市大力推進供給側改革、落實創新驅動發展戰略、加快產業轉型升級的背景下，對工業用地的需求更是與日俱增。然而，受制于腹地小、空間資源緊缺的客觀現狀，加之已出讓的工業企業在產業轉型升級推進上較為緩慢，使得廈門市在引進高端制造業項目時，時有發生簽約項目等地的情況。因此，通過對廈門市現有工業用地的調查梳理，來總結和反思過往的工業用地政策的實施效果，以備進一步優化和提升工業用地利用效率，為下一步更好的服務于全市產業轉型升級提供較好的政策基礎。

1 廈門市工業用地利用基本情況

數據顯示，2005-2007年，廈門協議出讓工業用地31.3km2；2007-2017年,累計招拍掛出讓工業用地約25km2，加上集體性建設用地中批準為工業用途的用地約1.7km2，全市已出讓工業用地面積約58km2。按照2017年廈門城市建成區面積(364.08km2)計算，現有工業用地約占城市建成區面積的16%。

從產業類型看，早期工業項目以服裝、鞋帽等傳統制造為主，自2013年以來，全市新增工業用地逐漸向軟件信息服務、生物醫藥、光電、電子科技、新材料等產業傾斜，供地占比明顯增加，集中在火炬翔安產業區及同翔高新技術基地，其中前者累積供應4.3km2；后者供應量為0.5km2，主要在起步區范圍內。不過，從工業用地的利用現狀看，整體利用效率不高。主要有以下幾方面的原因。

(1)隨著社會經濟和城市發展，部分老工業區已不符合城市總體規劃要求。根據原國土部《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見(試行)》(國土資發[2016]147號)的規定，與城市規劃功能不符的，直接判定為低效。2017年我市劃定了工業用地控制線，目前島內約有300hm2的用地位于工業控制線外，已經不符合當下的城市規劃建設要求。

(2)受產業結構調整影響，企業轉型升級不及時。如我市90年代形成的湖里、杏林老工業園區，因產業的迭代更新，或環保要求影響，企業產值效益低，或虧損、停產甚至破產，使得土地利用低效。

(3)早期工業用地供地政策較寬松，對工業用地的履約監管也不夠完善。早期引進的工業項目大部分沒有約定投資強度、產出率、主導產業等指標，存在容積率低、園區產業雜亂、配套不到位等問題。特別是一些供地規模較大的項目，后續受市場或資金影響，沒有全部建成達產，造成空置面積大，影響土地利用效率。

總之，受多重因素影響，在我市產業轉型升級發展中，可供于新引進的高端制造業用地愈發稀缺和緊張。新增用地受農轉用指標、批地率、征地拆遷等因素影響，如同翔高新技術產業基地，由于部分用地處于《廈門市城市總體規劃(2011-2020年)》指標范圍以外，暫無法供地。同時，我市還存在批而未供土地，部分區域供地率不足，影響了農轉用指標，導致新增用地審批受阻。而存量工業用地又存在土地產出率低、轉型發展難度大的問題。

2 工業用地政策建議

針對上述問題，建議進一步完善和優化我市現有工業用地政策，著重從存量挖潛和增量監管雙管齊下。通過加快研究制定存量工業用地盤活政策來進一步挖掘現有工業存量空間，可考慮將存量建設用地資源盤活情況納入各區政府目標管理考核。同時加強對新引進工業項目的履約監管，建議充分利用資源規劃綜合監管平臺和全市建設用地全程監管系統，對新增工業用地全過程實行動態監管，有序引導工業用地利用與管理。具體可從以下幾方面執行。

(1)建立“項目跟蹤表”電子化制度，實現土地全生命周期管理。從土地辦理農轉用開始建立初始電子檔案，落實其批地情況，對于供而未用的用地，超過兩年以上的，屬于征地拆遷等政策處理不到位的，由負責征地拆遷的區政府負責處理并限期完成，未按要求完成的暫停該區新增建設用地計劃指標使用。屬于項目原因或資金未落實等情況的，由項目實施主體及其上級主管部門提出消化利用方案并限期完成，未按要求完成的暫停項目實施主體其他項目報批，市以上重點項目和基礎設施、民生、公益項目除外。

對于已出讓用地，由各區政府(園區管委會)建立專門團隊，聯動監管，規劃國土部門負責開竣工違約、土地閑置等的動態監測；招商稅收部分負責每年對招商項目協議約定事項的履行情況進行核查。根據履約核查情況，對履約考核未通過的，組織規劃、國土、稅收等部門依法依約進行處置。各區政府(園區管委會)按土地出讓合同約定督促整改，仍達不到要求的，由國土部門按合同約定收回建設用地使用權。

(2)有效監督低效用地，倒逼企業提高土地利用率。全面開展工業企業單位資源占用產出績效評價工作，將工業企業投入產出比列入低效工業用地認定標準，借鑒上海市低效工業用地標準，統計廈門各企業三年土地稅收產出率(項目上繳稅金總額/土地面積)和主營業務收入土地產出率(項目主營業務收入/土地面積)，結合廈門各行業及地區發展水平，制定調整值。規劃部門與發改、統計部門共同合作，建立科學計算系統，跟蹤監督企業實際經營情況，對于低效工業用地及時發出預警(如表1)。

表1 低效用地預警建議標準

建立低效存量建設用地退出倒逼機制，構建土地利用績效評價體系，實行差別化土地使用稅政策。加快企業信用管理制度建設，將違約開竣工、土地閑置等失信行為納入到信息管理體系，倒逼企業依法依規用地。

(3)盤活存量土地，以創新供地模式高效騰龍換鳳。積極引導一般工業項目通過二級市場使用存量建設用地，或租賃、購買工業園區標準廠房；積極嘗試工業用地“先租后讓、租讓結合”的供地方式，通過達產驗收后，符合合同約定條件的，再辦理土地出讓手續。如，火炬翔安園、同安工業集中區均建有通用廠房，可引導部分生產型企業租用廠房進行生產，配合現代服務業基地的研發設計方向，實現產業鏈總體發展。如海滄308工業園區是廈門市探索“以租代售”供地方式的有益探索和典型案例。通過租賃標準化廠房的方式，既縮短企業建設周期，降低資金成本壓力，又推動全市產業轉型升級，預留未來發展用地空間，實現政府和企業雙贏。目前該園區單位面積總產值已超1億元/hm2。

3 結 語

總之，土地資源作為保障城市建設與產業發展的核心要素，是產業升級落地的空間載體。加強工業用地的精細化管理，不斷創新高效靈活的工業用地政策，才能更好的提高工業用地利用效率，才能更好的服務于產業發展，有效保障我市的產業發展空間。