社區規劃發展歷程國際比較研究

丁 睿

(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610017)

我國傳統居住區規劃正全面轉型為社區規劃，尤其是近年來我國社區治理、居民自治的背景下，社區規劃重要地位日益凸顯。縱觀全球，社區規劃于上世紀20年代發軔于美國的鄰里規劃，在上世紀60年代各國及地區方興未艾，呈現出行動化、倡導式、參與式等特征。本文從社區規劃有代表性的美國、英國、日本和我國臺灣地區的歷程和特色分析入手，比較研究社區規劃的最新發展趨勢、核心價值、工作模式和制度等，試圖為我國社區規劃的發展方向提出有益建議。

1 概述

1.1 美國

1.1.1 發展歷程

在美國一般意義上的社區規劃(CommunityPlanning)包括指鄰里規劃(NeighborhoodPlanning)、社區行動計劃(CAP：CommunityActionProgram)、社區更新計劃和社區發展資助項目(CDBG：CommunityDevelopmentBlockGrant)，前者主要是以佩里的鄰里規劃單元為理論基礎，以物質空間為主要工作對象，發軔于20世紀20年代的城市郊區化蔓延過程中。社區行動計劃是以大衛多夫的倡導式規劃為理論基礎，關注社區的社會公平與經濟發展，開始于20世紀60年代。而從1949年持續至1973年社區更新計劃，通過大規模的改造將分散利用的土地集中起來理性規劃利用。1974年出臺的社區發展資助項目(CDBG：CommunityDevelopmentBlockGrant)支持下建立數千個社區發展公司成為推動美國社區規劃和實施的一股重要力量。

1.1.2 主要特色

WilliamM.Rohe在美國社區規劃100年(OneHundredYearsofNeighborhoodPlanning)一文中寫道，“社區規劃者認識到，在規劃中“社區”對于綜合規劃具有最重要的意義，因為這個地域單元具有獨特的物質和社會空間特征。此外，居民的利益也逐漸受到重視，因為社區不僅具有重要的社會和經濟意義，同時也是居民生活的家園。社區尺度發生的事情很大程度上，比城市尺度發生的事情對社區居民的影響更大。因此，當社區居民認識到真正有機會影響社區的未來時，就更有動力通過參與社區規劃設計來保護自己的社區。”

1.2 英國

1.2.1 發展歷程

在英國不同地區采用的概念并不相同，在英格蘭和威爾士使用“社區戰略”(CommunityStrategy)，而在蘇格蘭使用社區規劃(CommunityPlanning)。在英國社區規劃最早可以追溯到20世紀60年代一些市政府實施、市民參與的協作規劃，但真正意義上的社區規劃是出現在20世紀90年代末期，1997年成功贏得大選的工黨在競選綱領中明確提出社區規劃的重要地位，社區規劃被提到前所未有的高度，被確定為全面提高地區福利的綜合戰略，而非小規模、自下而上的規劃形式。在英國并沒有一般意義上的社區規劃師，而是通過設立社區規劃合作組織(CPPs：CommunityPlanningPartnerships)開展，地方政府官員深度參與其中。

1.2.2 主要特色

英國的社區規劃有兩個目標：促進社區參與，以確保居民和社區確實參與到有關影響自身的公共服務決策當中。發揚合作精神，各部門和組織協同工作，努力提供更好的公共服務。英國的社區規劃是一種新型的規劃形式。傳統的空間規劃(SpatialPlanning)注重土地利用和功能分區、景觀設計、建筑等物質形態方面的內容，重視技術層面的區域功能優化。而社區規劃更像是一個行動戰略，通過政府組織、公共部門、各種社會組織、社區及居民的共同行動來改善地區的服務，并使地區的發展更具可持續性，使人們的生活不斷得到改善。社區規劃本身也具有層次性，根據區域規模的大小，社區規劃一般分為市區、城區和鄰里等不同層次。

1.3 日本

1.3.1 發展歷程

日本的社區培育起源于20世紀60年代的一系列居民及其組織保護社區環境、抵抗官方都市計畫(城市規劃)中不合理部分的運動，至今逐漸演變為有組織的系統性活動，采用綜合的手段解決社區發展中的各種問題，2006年修訂《都市計劃法》并出臺《中心城區活性化法》以法律形式明確社區培育的地位和作用，參與的主體也由社區居民，逐漸擴展到多種主體積極參與，包括政府、企業和高校。

1.3.2 主要特色

日本-東京的城鄉規劃已經形成了一個包括全域國土、城市規劃和社區規劃三層面的綜合制度體系，每個規劃制度都有相應的法律支持，相對獨立又相互聯系，且并無上下從屬關系。在城市規劃控制層面有《城市規劃法》，《建筑標準法》及《城市再開發法》三個依據，稱為城市三法；在社區(街道)規劃控制則有《城市規劃法》、《大店立地法》和《中心市街地活性化法》三個依據，稱為社區(街道)三法。

社區培育規劃在此框架下開展，體現出從物質空間為核心到以人居環境為核心的人本規劃轉變，具體手段上從區域，城市到具體社區規劃項目管理有：國土利用規劃、國土形成規劃、廣域地方規劃、城市總體規劃、土地利用規劃、城市設施規劃及市町村開發項目與地區規劃等。而社區培育規劃作為一種理念主要體現和融合在城市開發管理及社區(街道)開發管理兩個層次中。

1.4.臺灣地區

1.4.1 發展歷程

我國臺灣地區的社區規劃與社區發展和營造相聯系，發軔于1965年臺灣行政院頒布的“社區發展工作綱要”，是以政府主導的自上而下的社區環境改造，直至1994年行政院文化建設委員會推出“社區總體營造”，推動市民主導的社區文化建設，引入社區規劃師制度，通過社區營造重新建立社區居民的人際關系聯系。與英美等國不同的是，臺灣地區不是市民社會在城市改造中的體現，而是通過社區營造推動市民社會的進化。

1.4.2 主要特色

臺灣社區營造運動及其規劃，從消極對抗的社區動員到積極自覺的社區營造，反映出市民社會不斷建構的過程，社區規劃的最終目的，在于促使社區居民思考的不只是如何傳達意見和使用需求給決策者，而是以積極的行動面對匱乏。他們認為社區規劃的過程營造了社區，釋放了社會的力量，構建了市民，也同時產生了我們真正意義上的“城市”。學者張圣琳指出，“社區居民往往是了解地方文化的真正專家，他們知道地方深層的活力源泉，以及當地人對未來的愿景”。專業者應嘗試與居民尋找地方空間合適的形式與意義，而非速食化地移植國外的案例。“社區規劃師制度”即源于對傳統精英規劃的對抗，社區規劃者自然不能落入“居民是非專業者，無法參與規劃”的窠臼。社區規劃應以使用者為主體，創造出合乎居民需要的社區生活空間，“參與式”和“在地化”就是在這樣的情境下應運而生的。

各國及地區社區規劃比較見表1。

表1 各國及地區的社區規劃比較

2 比較研究

2.1 核心價值

對社區規劃的核心價值的比較研究可以發現，在不同的歷史文化背景下，社區規劃背后的動力機制和起到的作用有較大的差異。首先，社區規劃是一種規劃工具，既解決規劃政策在具體領域和微觀尺度“失靈”的問題，也是規劃公眾參與的一種正式途徑，起到相互溝通、促進持續改進的橋梁作用。

其次，社區規劃是一個重建社區人際關系、形成社區文化的社會自組織過程，以城市動員(UrbanMobilization)為根本手段，從這個角度出發，規劃過程比規劃文本更加重要。

更為重要的是，社區規劃是提升社區福利的一套綜合戰略，通過社區規劃，促進社區賦權(CommunityEmpowerment)，從而改變社區在調配資源、協調矛盾中的被動角色，真正起到促進社區的發展和社區居民的發展的作用。

2.2 工作模式

從各國及地區的社區規劃工作模式來看，社區規劃的形式均從傳統的空間規劃轉為行動戰略，以參與、協商、“在地化”為工作理念，并形成社區組織、社區討論、社區實施到社區評估的工作過程。筆者在洛杉磯市曾經旁聽租房所在地的西木社區(Westwood)的幾次社區規劃建設討論會，均是利用居民的休息時間，由政府規劃部門的工作人員召集，討論人行過街組織方案、減少公寓開發對周邊影響、停車位設置等社區范圍內的具體問題，參會的居民均從各自經驗出發提出具體要求，工作人員負責記錄、反饋、跟進，充分尊重社區居民的意見，并不干預方案本身。筆者觀察發現最終方案基本切合社區的實際問題，可操作性較強，而且事后證明實施度和效果均較好。

3 啟示及討論

3.1 提升社區規劃地位

日本形成全國國土空間規劃、城市規劃和社區規劃三大平行的規劃體系，相互銜接，結構嚴謹，三大規劃類型分別對于對應中央政府、地方政府和社區居民(町村)各自意圖和各自事權。社區規劃和居民日常生活息息相關，最能直接體現“以人民為中心”的規劃理念，在我國空間規劃體系改革和城市治理體系現代化的背景下，可以借鑒日本經驗，改變社區規劃作為下位規劃、專項規劃或是相關規劃的現狀，為基層街道和社區充分賦能賦權，將其作為主要的規劃類型之一。

3.2 充實社區規劃內容

基層政府在居民日常生活、工作、出行等方面承擔主要服務功能，也最清楚居民需求，基層政府在基本公共服務、公共活動空間、社區交通與基礎設施上均應有較大的決策權和主導權。結合我國實際情況，參考上海單元規劃形式，可以街道辦事處管轄范圍作為社區規劃基本單元，以街辦為組織規劃編制、實施和評估的主體，充分發揮社區居民作用，從實際需求和問題出發，以提升社區居民生活質量為主要目標，進一步拓寬社區規劃的實質內容，統籌規劃嬰幼兒托管、青少年活動、老年日間照料、社區服務、基礎醫療等公共服務設施，對公共交通、交通組織、停車場庫、基礎市政設施等提出建議和意見，并提出實施時序和資金來源。

4 結束語

社區規劃的核心價值、工作模式與各國及地區的發展階段、社會背景等有較大關系，均呈現出在摸索前進的特點，并無一定之規。從我國現階段的實際情況出發，筆者總體上建議充分為社區規劃賦能賦權，改變社區規劃作為下位規劃、專項規劃或是相關規劃的現狀，提升社區規劃定位，形成在國土空間規劃自上而下的管控下的城鎮社區規劃和鄉村振興規劃兩大自下而上支柱性規劃的總體框架，并充實社區規劃內容，推動社區規劃師“在地化”，以不斷提升我國社區治理能力和水平的現代化。