城市新區動態過程規劃探索
——以成都市空港新城鎮村體系規劃為例

姚 南

(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610000)

城市新區從謀劃到全面建成往往需要經歷十幾年，乃至幾十年較為漫長的過程，然而傳統規劃模式只注重對規劃期末的終極狀態進行規劃引導，往往缺乏對新區建設動態過程的關注與指引，使得新區建設的路線圖不清晰，實施過程易受項目左右，因缺乏系統性而使得集約開發的效率和效益得不到保障。

成都市規劃建設空港新城，是繼城市“南拓”建設天府新區之后確立的又一重大發展舉措，是城市跨龍泉山“東進”，依托成都第二機場天府國際機場規劃的城市新區。天府國際機場已于2016年啟動建設，預計2020年全面建成，但空港新城的規劃建設卻相對滯后，2017年底基本完成空港新城總體規劃的編制。如何有序引導空港新城所在的12個鄉鎮逐步轉變為城市新區，是本次空港新城鎮村體系規劃需探索的核心內容，應通過研究實現總規藍圖的動態過程來找到可行的路徑。

1 動態過程規劃的相關研究

以英美為代表的西方國家于20世紀60年代前后開始探索動態規劃，我國學者自2000年以來也進行了一些理論探討，但業內尚未形成對動態規劃、過程規劃形成統一的定義。

英國學者NathanielLichfield(1959～1960)提出的社會影響規劃評價理論是英國動態過程規劃思想的起源。該理論從社會成本和收益分析的角度，建立起了評價城市規劃政策、規劃制定、規劃過程和規劃項目實施或者決策結果以及該結果可能引起的對于社會利益相關者的有利和不利影響進行評價的方法論體系。他認為動態過程規劃是將城市發展理解為各種“力量”參與其中相互作用以達到一定目標的動態過程，并致力于制定可行的規劃來管理和協調這種相互作用，促進城市的有序發展[1]。

美國芝加哥學派教授Meyerson和Banfield(1955)在其《政治、規劃與公共利益》一書中最早提出了理性過程規劃的概念，認為規劃是一系列理性決策過程，其目的是使行動結果的效用最大化[2]。后來，Friedmann(1969)在此基礎上提出的“行動規劃”進一步豐富和發展了動態過程規劃的思想。他一方面強調規劃的互動性，即加強規劃師與利益相關者的溝通交流，通過完整的人際關系序列把知識轉化為行動；另一方面，認為規劃自身是社會學習的一種形式，要在“反復不斷的社會學習中將知識與行動聯系起來”[3]。

吳良鏞、武廷海(2003)指出，城市處于不斷變化之中, 城市不同組成部分變化速度并不一致, 特別是人的需要與渴望也在不斷變化, 因此不能指望有一個“成功的”規劃一勞永逸, 而要根據情況的變化不斷改進規劃。客觀上，城市是不斷被規劃之中的城市,而不是被規劃鎖定的城市。并且隨著城市的發展及外部環境的變化，規劃的依據和結論都會有不同程度的變化,所以規劃方案本身具有多種可能性, 要動態推進規劃工作與行動, 追求“動態的目標”, 而不是“終極的藍圖”[4]。

馮雨峰(2003)指出，“過程規劃”與“目標規劃”相比，其重點在于對規劃執行與實施過程的設計與部署，對規劃執行與實施過程的控制既可以是預先設定的，也可以根據規劃實施中環境與背景變化及時調整策略，無需將原有規劃推倒重來[5]。

王富海(2013)認為，動態規劃與傳統規劃相比，是把規劃看成一個過程，而不是結果，既注重建設行為的協調性，更加關注近期的需要并強調靈活性[6]。孫施文(2013)認為，動態規劃不是某種特殊的規劃形式，而是一種規劃過程的思維方式，即規劃應當反映出規劃內容的生長性，動態規劃其核心就是從現在出發，逐步向前推進，進而達到想要的愿景[6]。李惠林(2013)認為，動態規劃的核心就是“動”，即規劃應當把城市當做一個有生命的、時刻在生長變化的有機體，要凸顯規劃對城市發展脈絡的把握和適應性，以“模擬生長”的動態思維方式，通過深入研判城市生長發展的規律來編制規劃[6]。

袁敬誠等(2016)認為，動態規劃并不是一種新的規劃類型或專項規劃，也不是單純的否定“藍圖規劃”對城市建設的必要性，而是在“動態”的規劃編制體系下，進行具有“動態屬性”特征的一系列規劃。其中，“動態屬性”體現在規劃方案的時間屬性、規劃設計與實施的績效屬性、規劃體系中各層次規劃內容之間的聯動屬性三方面。動態規劃的研究重點在于通過時間軸向的細化，提高規劃的科學性與可操作性，為各層次規劃內容建立一個動態調整機制[7]。

綜上，從國內外已有的理論研究來看，動態過程規劃不是否定傳統結果規劃的價值，而是對其指導城市建設的有效性提出了進一步的思考，不僅要描繪最終的規劃藍圖，還要謀劃從現狀到藍圖的實現過程，通過過程可控達到結果可控。因此，筆者認為，動態過程規劃是面向理想的終極藍圖，充分研究其落地實施的動態過程，并以時間為線索對過程進行更深入系統的指引的規劃。

2 動態過程規劃對城市新區建設的必要性

2.1 城市新區建設存在的問題

城市新區是城市發展到一定階段，從戰略需要出發，突破現有發展格局，拉開城市發展框架，全新謀劃的承接人口轉移、承載城市重要功能的新空間。城市新區的建設改變了以往填充式或邊緣擴散式的城市空間增長模式[8]，往往在空間上與老城區分離，使得老城區既有的系統難以直接快速地向新區延伸，進而也制約了要素從老城區向新區的流動。城市新區一方面由于需要全面重構生態、交通、市政、公共服務等城市體系，資金壓力巨大；另一方面由于產業功能的培育形成需要較長的時期，使得投入的回饋周期長、風險高。為緩解資金壓力，城市新區往往在建設之初就開始同步大力招商引資，在政府與企業的博弈中，政府急于見效和企業選擇余地大，都促成了項目選址的主動權落在了企業手上，基礎設施也是以項目需求為導向來配置。整個城市新區的開發時序容易被項目所左右，拆遷安置因預判不足而倉促推進，時常由于多個項目選址較為分散，導致新區不能集中連片開發，基礎設施不成體系，不僅影響了開發效率，還留下了形成城中村或插花地的隱患。

由于城市新區的建成是一個長達幾十年的漫長過程，部分農村將在很長時間內持續存在，但是大家往往重視新區的建設而忽視農村的發展，而且為了避免增加建設成本，對農村地區重在控制而疏于引導，使得處于此區域的農村居民生活質量得不到改善，不僅與鄰近已建的城市新區相比有天壤之別，還會明顯滯后于其他一般農村地區。

2.2 動態過程規劃的作用

城市新區進行動態過程規劃的目的是要捍衛規劃的嚴肅性和權威性，通過對規劃實施全過程進行精準謀劃與精細安排，引導城市理性生長，一則避免規劃的實現過程低效、破碎，甚至規劃被隨意更改；二則有利于政府掌握新區開發的主動權，控制和引導項目選址，而不是被項目所鉗制。

動態過程規劃需要密切關注要素的時空變化邏輯，新區的建設、農房的拆遷、人口的轉移、產業的更替，幾者之間互相牽制、互為因果，只有理清上述的內在聯系，才能引導各種要素的有序流動，有利于避免新區開發陷入混亂局面。

在新區建設中，城市與農村是同一枚硬幣的兩面，城市的擴張就意味著農村的消亡。動態過程規劃既要關注城市的開發，也要關注農村的轉變，通過在不同的階段合理調配城鄉資源，有利于保障城鄉居民生活品質的共同提升。

3 成都市空港新城動態過程規劃思路

空港新城的建設是一個“城進鄉退”的過程，因此，其動態過程規劃既有關注《空港新城城市總體規劃》從城市視角描繪未來發展藍圖，強化城市的進入與擴張；又有與之對應的《空港新城鎮村體系規劃》按照動態過程規劃的思路，從農村的視角看城市的演進，關注農村如何有序退出，農民如何逐步融入城市(圖1)。

圖1 空港新城兩大規劃關系

3.1 空港新城總體規劃概況

空港新城位于龍泉山以東，簡陽市轄區內，是依托成都新建的第二機場——天府國際機場規劃的城市增長新空間，也是成都跨龍泉山“東進”的主戰場。空港新城規劃定位為引領航空樞紐經濟的新極核、支撐國家內陸開放的新樞紐和匯聚全球創新人才的新家園。空港新城總面積483km2，2035年規劃城市建設用地120km2，城市人口105萬，并預留遠景建設用地80km2，形成“雙軸一帶，一港一核，六川六片”的總體空間格局[9](圖2、圖3)。

圖2 空港新城空間結構

3.2 空港新城鎮村體系規劃思路

空港新城鎮村體系規劃與城市總體規劃緊密銜接，以總體規劃確定的空間格局為基礎，綜合考慮空間類型與建設時序，劃定動態過程分區，并分區施策；按照“城鄉融合”的理念著重對人口遷移、鎮村建設、產業發展、公共設施的動態化過程進行研究和引導[10](圖4)。

圖3 空港新城2035年用地布局規劃

圖4 空港新城鎮村體系動態過程規劃思路

4 空港新城鎮村體系動態過程規劃探索

4.1 研判城市生長邏輯，劃定動靜兩類六區

在城市格局中，生態格局需要盡早鎖定，生態廊道等生態空間由農業空間轉化而來，易于形成，但如果不盡早加以控制，被無序建設所侵占，要實現其生態價值則需要付出更大的代價，因此應在規劃建設之初就應將最終的生態格局錨固，允許農業發展，但要限制建設行為，即成為規劃中面向終極藍圖進行“靜態”控制的部分；而城市的生長是隨時間逐步展開的，需要根據研判城市建設的觸發點與生長動力，來按時段劃定動態過程分區，形成空間和時間雙維度的分區規劃指引。

4.1.1 錨固生態格局，劃定生態維育區和控制發展區

強化生態空間的生態功能必須要建設減量化，因此需要盡早劃定、盡早管控，避免陷入先建后拆的被動局面。因此，規劃優先落實空港新城總體規劃確定的生態空間和生態保護紅線，將龍泉山、三岔湖以及絳溪河等劃定為生態維育區，主要將城市組團間的綠隔區域劃定為控制發展區。其中生態維育區實行“生態移民、只拆不建”，逐步調減建設用地，增加生態用地；控制發展區按照“控制總量、拆二建一”的思路控制建設用地規模，避免與城市組團粘連。

4.1.2 分析生長邏輯，細分城市化片區

空港新城最亮眼的兩大資源是天府國際機場和三岔湖休閑度假區，也會是前期開發被追捧的熱點，因此近期(2020年)機場北組團和絳溪南組團臨湖區域將得到較快的發展；中期(2025年)，隨著絳溪河的整治與提升打造，絳溪南北組團將全面發展，城市中心逐步形成；遠期(2035年)，城市向南北兩側擴張，北部的金壇組團和南部的三岔湖組團部分區域得以發展；遠景(2050年)，整個空港新城全面建成。依據該建設時序，將城市開發邊界內的區域分別劃為近期、中期、遠期和遠景城市化片區，按照“梯級入城、有序轉化”的思路，確定不同片區在不同階段的管控與引導路線圖，即N期城市化片區在N期將完成經濟、社會、形態由鄉到城的全面轉變，而N+1期城市化片區進入預備期，嚴控無序建設，農業逐步轉型；N+2及以后的城市化片區繼續推動農村發展，完善配套，同步提高農村居民的生活品質(圖5)。

圖5 空港新城鎮村體系動態過程分區

4.2 研究人口流動趨勢，引導人口動態梯級轉移

新城要如何避免建成一座空城，最重要的就是要有人的集聚，新增外來人口是的新城人口的主要構成部分，按照“人-城-產”的邏輯，新城需要圍繞人的需求建成一座宜居之城，吸引外來人口，進而帶動產業的發展；但另外一方面，農村人口也將隨著城市的建設逐步失去他們賴以生存的土地，需要向城市人口轉變。本規劃以農村人口的動態轉移為主要關注點，結合前文所述的動靜分區來進行動態引導。

4.2.1 明確鎮村人口轉移策略

農村人口的轉移可分為自主轉移和拆遷安置轉移兩類，自主轉移取決于就業機會，但拆遷安置與城市建設節奏緊密相關，安置策略也可結合動態過程分區進一步明確。鎮村居民轉移與否分以下幾種情況(圖6)：

(1)位于生態維育區的，基于生態和安全的需要，應逐步考慮拆遷安置至城市規劃確定的居住組團，轉變為城市社區。

(2)位于控制發展區的，無需搬遷，在集體建設用地總量不增加的前提下，主要考慮就地提升。

(3)位于城市化片區的，如果與規劃功能不沖突，則無需搬遷，視條件采取更新或拆建的方式就地融入城市，如果與規劃功能有較大沖突，則需要拆遷安置至規劃的居住組團。拆遷時序適度超前于建設時序，居民拆遷安置盡量不跨原鄉鎮行政邊界。

圖6 空港新城鎮村人口轉移策略

4.2.2 基于轉移策略測算人口規模動態過程

根據城市總體規劃可得到各階段的城市人口數量，及以上鎮村人口轉移策略，結合城市建設時序，可以通過各階段城市建設占地情況測算出需要拆遷安置的轉移人口數量，考慮部分自主轉移，進而得到場鎮和農村的剩余人口；根據城市人口和轉移人口之差，可以得到各階段外來人口數量(表1)。

表1 空港新城各階段規劃人口數量 單位：萬人

4.3 研究鎮村改造模式，確定鎮村動態改造路徑

空港新城從農村轉變為城市，城與鄉在相當長時期同時存在，場鎮和農村居民點的改造要循序漸進地展開，一方面新建城市要符合空港新城的高品質定位，另一方面尚未轉變的農村地區也需要改善生活條件，因此需要研究鎮村的動態改造策略。

4.3.1 根據城鄉融合關系，確定鎮村改造的三種模式

一是整治提升，主要針對未來將遷建但當前階段暫不實施的鎮村以及永久保留的鎮村，為滿足當地居民生活改善的需求，可采取設施完善、環境優化等整治提升措施；二是就地全面提升，主要針對位于城市化片區、與規劃功能不沖突且有條件就地融入城市的鎮村，應全面對接城市系統，推動公共設施升級、業態轉型以及品質提升；三是異地遷建，主要是針對因與規劃功能沖突，當前階段必須拆遷的鎮村，應有序組織拆遷工作，新建城市社區安置轉移人口。

4.3.2 結合動態過程分區，制定各鎮村的改造路徑

位于生態維育區的鎮村，應適時啟動異地遷建；位于控制發展區的鎮村，主要進行整治提升，可適度引導部分遷建；位于近期城市化片區的鎮村，如具備就地融入城市的條件，則應全面提升，否則應異地遷建；位于中期城市化片區的鎮村，近期應進行整治提升，中期視情況就地全面提升或異地遷建；位于遠期城市化片區的鎮村，近中期應進行整治提升，遠期視情況就地全面提升或異地遷建。各場鎮的分階段改造策略如圖7所示。

圖7 空港新城場鎮動態改造策略

4.4 研究臨空經濟形態，建立產業動態轉化機制

根據空港新城總體規劃，空港新城未來主要發展臨空型樞紐經濟、都市型服務經濟和創新型新經濟三大類型產業；而當前鄉鎮以傳統農業為主，還零散分布一些小規模加工業和農家樂，傳統小農經濟形態需要逐步向城市經濟轉型。

4.4.1 以空港地區產業導向優化傳統產業

空港地區的產業應具有重生態、輕資產、臨空化、高附加的特征，以此引導農村地區傳統產業轉型發展。重生態是指要逐步清退空港新城低效、污染的小規模加工業，引導傳統農業向綠色生態循環農業升級，維護空港新城良好的生態本底；輕資產是指緊抓核心業務，控制投資規模，以便于產業轉向調整；臨空化是依托機場優勢，發展鮮花、鮮果等適宜航空運輸的特色農產品和休閑度假旅游業；高附加是指產品應匹配航空運輸成本，產業符合空港新城的高品質定位，推動傳統農業、農家樂等升級，逐步提升附加值。以此導向結合空港新城的本底條件，農村地區重點發展現代農業、生態旅游和文化創意三大產業。現代農業面向大都市市場需求，依托空港資源，主要發展綠色農業、觀光休閑農業、創匯農業、高科技現代農業等業態；生態旅游依托三岔湖、丹景山、絳溪河等自然資源發展城郊休閑、農事體驗、生態教育、觀光度假等業態；文化創意產業主要依托空港的區位及人才優勢，大力發展環境藝術、農業創意等業態。

4.4.2 建立產業的動態引入和退出機制

確定不同動態過程分區在不同階段的鼓勵和禁止產業目錄，有序引導城市產業的逐步導入和農村產業的轉型與退出。生態維育區全面清退加工業，在生態保護前提下鼓勵發展生態旅游業；控制發展區逐步清退加工業，鼓勵發展現代農業和生態旅游業；2020年，近期城市化片區植入規劃的城市產業，中期城市化片區鼓勵發展休閑農業、創意農業，遠期及遠景城市化片區鼓勵發展創匯農業、高科技現代農業；2025年，中期城市化片區向城市產業轉型，遠期城市化片區鼓勵發展休閑、創意、高科技農業，遠景城市化片區發展現代農業；2035年，遠期城市化片區向城市產業轉型，遠景城市化片區主要發展創意休閑、創匯及高科技現代農業。

4.5 加強城鄉設施統籌，推動城鄉公共設施逐步融合

空港新城的公共設施系統需要按城市的標準進行全面重構，農村地區在轉變過程中應以解決當前的主要供需矛盾為基本要求，按照提前布局、按需配給、循序漸進、避免浪費的思路，建設城鄉融合、韌性高效、保障有力的交通網、市政網和公共服務圈。

預留彈性、雙向融入。城市化片區統一按照城市標準預留交通、市政、公服設施的建設條件。一方面，近期啟動建設的城市公共設施要按中遠期需求對空間資源、接入條件進行充分預留，并適度考慮向周邊鎮村的延伸輻射；另一方面，位于城市化片區的鎮村在未融入城市之前，其道路和管網盡量以支線、連接線等形式接入城市基礎設施系統，公共服務設施參照城市標準按需配置，在融入城市過程中逐步改造提升，以達到空港新城規劃標準；生態維育區及控制發展區的永久農村地區，按鎮村標準建設公共設施，有條件的區域可盡量依托城市的公共設施，提升服務水平。

5 結束語

城市新區的規劃建設是關系城市未來發展的重大戰略決策，應立足長遠、精心謀劃、有序推進，切忌為快速見效被項目所左右，致使新區陷入無序的發展局面。《成都市空港新城鎮村體系規劃》所開展的動態過程規劃研究雖然還較為粗淺，但動態過程思維對于城市新區規劃建設引導價值顯著，期待更多的城市新區去深化研究和實踐探索，以實現理想中的規劃藍圖。