警察使用武器的法律規制

牛云生

（青海警官職業學院 青海省西寧市 810000）

公安機關是政府的重要組成部分，人民警察是國家維持統治秩序和社會安全的必要工具。經濟高速發展帶來物質極大富裕的同時，社會矛盾類型呈多元化趨勢不斷增多，人民警察使用武器制止違法犯罪行為的情形也一路飆升，當前法律賦予了緊急情況下公安機關人民警察使用武器制止違法犯罪行為較大的自由裁量權，以保證其快速反應、化解危機。然而，由于警察隊伍數量龐大、訓練條件因地域不同差異較大等客觀條件之所限，并不是所有警察都具備優良的臨機裁斷能力，導致這種自由裁量權在實際操作中出現了很多問題。這其中既有民警訓練制度不夠完善、執法環境復雜等原因，更重要的是當前法律在規范和保障人民警察使用武器方面存在諸多缺陷。

人民警察使用武器的相關法律規定及缺陷

目前，人民警察使用武器的法律依據主要包括：《人民警察法》《槍支管理法》《反恐怖主義法》《監獄法》《戒嚴法》《人民武裝警察法》和《軍事設施保護法》等法律，以及《人民警察使用警械和武器條例》等行政法規、《公安機關辦理刑事案件程序規定》《公安機關人民警察佩帶使用槍支規范》《公安機關人民警察現場制止違法犯罪行為操作規程》等部門規章與內部規范。通過仔細研讀，結合憲法精神，就會發現這些法律規范對于使用武器的相關規定，存在一些值得商榷的地方難易融通。下面主要以《人民警察法》和《人民警察使用警械和武器條例》為例進行闡釋。

就當前規范民警使用武器的法律體系而言，《人民警察法》處于整個警察用槍規制體系的最高點，其中第十條規定：遇有拒捕、暴亂、越獄、搶奪槍支或者其他暴力行為的緊急情況，公安機關的人民警察依照國家有關規定可以使用武器。本規定過于粗疏毛糙，理論性大于實踐性，難以作為警察用槍裁量權的規范標準，真正具備一定操作性的是由國務院制定的《人民警察使用警械和武器條例》，該條例明確了使用武器的具體情形、程序和報告制度，較為詳盡的列舉了十五種可以使用武器的情形、兩種不得使用武器的情形和兩種立即停止使用武器的情形。

依《條例》，人民警察判明有下列暴力犯罪行為的緊急情形之一，經警告無效的，可以使用武器。按照緊急情形的性質，可以分為以下四類：第一類是嚴重危害公共安全的行為，如放火、決水、爆炸等嚴重危害公共安全的情形，劫持航空器、船艦、火車、機動車或者駕駛車、船等機動交通工具故意危害公共安全的情形，搶奪、搶劫槍支彈藥、爆炸、劇毒等危險物品嚴重危害公共安全的情形，使用槍支、爆炸、劇毒等危險物品實施犯罪或者以使用槍支、爆炸、劇毒等危險物品相威脅實施犯罪的情形，破壞軍事、通訊、交通、能源、防險等重要設施足以對公共安全造成嚴重、緊迫危險的情形；第二類是嚴重暴力犯罪行為，如實施兇殺、劫持人質等暴力行為，襲擊、破壞或準備襲擊、破壞國家規定的警衛、守衛、警戒對象和目標的行為，結伙搶劫、持械搶劫、聚眾械斗、暴亂（用其他方法不能制止的）等暴力行為；第三類是暴力抗法、暴力襲警，危及警察生命安全的行為；第四類是與監獄、逃犯相關的規定，如劫獄、劫奪在押人犯或罪犯聚眾騷亂、暴亂、行兇、脫逃等行為，實施放火、決水、爆炸、兇殺、搶劫或者其他嚴重暴力犯罪行為后拒捕、逃跑的行為，犯罪分子攜帶槍支、爆炸、劇毒等危險物品拒捕、逃跑的行為。

《條例》第十條規定了兩種不得使用武器的情形： (一)發現實施犯罪的人為懷孕婦女、兒童的，但是使用槍支、爆炸、劇毒等危險物品實施暴力犯罪的除外；(二)犯罪分子處于群眾聚集的場所或者存放大量易燃、易爆、劇毒、放射性等危險物品的場所的，但是不使用武器予以制止，將發生更為嚴重危害后果的除外。

《條例》第十一條規定了兩種應當立即停止使用武器的情形： (一)犯罪分子停止實施犯罪，服從人民警察命令的；(二)犯罪分子失去繼續實施犯罪能力的。

以上規定，不可謂不細致，但是仔細斟酌，會發現很多地方經不起推敲。

1．作為公安民警使用槍支主要依據的《人民警察使用警械和武器條例》，其本身的合法性值得商榷。警察使用武器所造成的后果往往具有不可恢復性，輕則肢體傷殘，重則剝奪生命，槍支的本身屬性決定了其使用極有可能剝奪公民人身權，就強度而言，并不亞于刑罰，是一種‘不經審判而執行死刑’的行為[1]，而憲法關于人民基本權利限制等專屬立法事項必須由立法機關通過法律予以規定，行政機關不得越俎代庖，此即所謂“法律保留原則”。而作為規制人民警察用槍最為詳盡的《人民警察使用警械和武器條例》，其制定機關是國務院，而國務院制定的規范性文件屬于行政法規，在法律體系上屬于狹義法律之下一位階，以行政法規規范人民警察使用武器行為，既違背了法律保留原則,也違反了《立法法》的明確規定。

2．關于人民警察使用武器的有關程序性規定過于粗疏，可操作性不強。根據《人民警察法》第10條規定：遇有拒捕、暴亂、越獄、搶奪槍支或者其他暴力行為的緊急情況，公安機關的人民警察依照國家有關規定可以使用武器。那些“國家有關規定”？具體內容是什么？這些不確定法律概念，很容易造成無法可依之境地。在警務實踐中，基層民警往往以《人民警察使用警械和武器條例》為依據，但是《條例》之規定也有不甚明了之處。

《條例》第9條除了規定十五種可以使用武器的情形外，還規定了警告前置程序（經警告無效的,可以使用武器）和無需警告的情形（來不及警告或者警告后可能導致更為嚴重危害后果的,可以直接使用武器）。何為警告？怎樣警告？并無明確法律規定，導致理論界和警務實踐中普遍存在眾說不一、各執一詞的現象，有人認為“警告的方式可以是發出的口令,也可以是鳴槍警告”[2]，清華大學法學院的余凌云教授然認為這里的警告應當理解為口頭警告[3]，筆者認同余教授的觀點，因為扣動扳機、子彈從槍膛中射出的行為已然屬于使用槍支的行為，且根據《公安機關人民警察佩帶使用槍支規范》第三條第四款，明確規定“鳴槍警告屬于使用槍支”。然而在當前的警務實踐中，民警采用的警告方式基本上都是鳴槍示警。在執法實戰中，鳴槍警告暴露出諸多弊端：（1）貽誤戰機且容易形成誤傷。既然是警告，就不能對射擊對象進行射擊，只能指向安全位置，而安全位置在射擊場館內或野外好找，在錯綜復雜的執法現場并不好找，鳴槍警告時除了給予暴徒攻擊警員或實施其他過激行為的機會以外，所射出的子彈往往會因為槍口指向或跳彈而形成誤傷。2016年6月8日星期三，下午4:22分，佛山市禪城區警方在制止一場持械鬧事時，朝天鳴兩槍示警，現場周邊一五樓住戶中流彈死亡。（2）浪費彈藥。當前公安民警執法時所攜帶槍支的攜彈量大多是5發，每一發子彈都是總攜彈量的20%，每一發子彈都對能否擊中射擊對象制止暴力行為的緊急情形至關重要，每少一發子彈就少了20%的可能性。（3）效果適得其反。鳴槍警告的出發點是震懾罪犯，但在現實公安工作中能達到這個目的的情況少之又少，更多的情況卻是本來跑得慢一點犯罪嫌疑人跑得更快了，本來只是拒絕阻礙公安民警執法的犯罪嫌疑人改為搶奪槍支了。2015年7月18日，洛陽市公安局110指揮中必接群眾報警稱，有人在310國道與小浪底專用線交叉口某建筑工地口口攔截施工的車輛，金谷派出所民警趕到事發現場后進行勸阻，反遭周某某等人粗野謾罵、蠻橫推扯，民警在多次口頭警告無效后，又連續兩次鳴槍警告，仍未制止周某某等人，反被其暴力毆打，周某某強行搶奪民警手中的槍支并繼續追打民警。民警開槍擊中周某某，孫某某二人，致周某某死亡，孫某某腿部受傷。可見“警告”作為警察使用槍支的前置程序,其內容應當清楚明確。

3．使用武器的情形，以列舉式立法難以滿足復雜多變的執法實踐?！稐l例》作為人民警察使用武器的一般規范,以列舉的形式詳細規定了人民警察可以使用槍支的15種情形,這種規范警察用槍的形式在世界范圍內也很少見。然而現實往往事與愿違，我們認為《條例》并不能概括出現實中警察可以開槍的全部情形, 在實戰中，可以開槍的情形很多，遠非列舉法可以涵蓋，立法者初衷是盡可能對警察使用武器進行具體指導，卻實際上束縛了警察的手腳，以15條不變之規定應對執法實戰之瞬息萬變，就是要求民警在電光火石之間做模棱兩可之判斷，當不屬于此15種法定情形的危險局面出現時，警察還在糾結要不要突破15條之規定冒險使用武器的問題，因此，法律應當給出明確的，可供判斷的規則，而不是絞盡腦汁、展開想象去羅列出所有情形。

4．民警使用武器后的審查和救濟機制不完善，導致警察用槍積極性不高。大多數警察不是不會用槍，而是擔心因為用槍問題而承擔相關責任。我國當前對于警察使用武器后的審查和救濟機制并不完善。《條例》第十二條規定了民警使用武器后需要搶救傷員、保護現場和報告，接受報告的機關及時進行勘驗、調查并及時通知當地人民檢察院的制度，但是這樣的制度很難說具有實際操作性，對于警察開槍后的評價很有可能陷入事后的、在結果引導下的“成王敗寇”的論斷[4]，監督機關的工作人員很難做到彼時彼地的分析。警察在執法實戰中只能根據當時情形和危險程度做出使用武器的決定，而且必須做出決定，但結果不一定能經得起事后的反復“推敲”，人們傾向于帶著結果去看待當時的開槍決定，很難用“在當時的情境之中是合理的”的標準去看問題，導致開槍后的調查與評價就像金箍圈一樣套在民警頭上，其對于使用武器制止違法犯罪的行為失去了底氣和信心。就現實而言，民警使用槍支后承擔刑事責任、行政處分的情況亦不鮮見，這其中有諸多原因，但是法律規定的模糊粗疏卻是首當其沖的。

5．對于民警使用武器的打擊部位，單純不強調并不符合國情與人權保障原則。在一些公安民警使用槍支導致犯罪嫌疑人死亡的案例發生后，媒體輿論甚至有些公安機關管理者都會發出這樣的疑問：當時民警為什么沒有射擊犯罪嫌疑人的非致命部位呢？執法實戰中民警使用武器是否要區分致命部位與非致命部位，這種取舍是否具備可行性的問題，理論上存在很大分歧。

有人認為不應當區分致命部位與非致命部位。不管是《人民警察法》還是《人民警察使用警械和武器條例》，對公安民警使用槍支的前提要求都是“緊急情形”，如果有充足時間對射擊致命部位與射擊非致命部位進行取舍的話，往往就不是緊急情形了，也就不符合使用槍支的條件了。而且非致命部位通常指人體四肢，四肢遠比身體的軀干部位靈活，射擊難度遠遠大于射擊致命部位。

聯合國大會1979年決議對執法人員的行為守則進行了規定，要求執法人員在執法過程中必須尊重和保護人的尊嚴，盡量維護所有人員的人權，在選擇打擊相對人時，如果不是岀于必須一槍斃命的情形，就應最大限度尊重相對人的生命權[5]，這種理念也與我國目前倡導的人權理念相一致。立法上若對此作出規定，雖然在打擊難度上對公安民警提出了更高的要求，卻解決了爭議，體現了對人權的尊重與保護。

完善人民警察使用武器法律規范的構想

提高規制武器使用的法律位階。我國《立法法》明確規定，有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等只能制定法律。因此，及時整理《人民警察法》《槍支管理法》《人民警察使用警械和武器條例》《公安機關人民警察佩帶使用槍支規范》等有關武器使用的規范性文件，重新構架人民警察使用武器法律體系，以公安部、最高人民法院和最高人民檢察院為主共同起草法案，堅持開門立法、廣泛征求意見，制定《中華人民共和國武器使用法》，提交人大常委會通過后施行。

明確警察使用武器的法律原則。人民警察依法使用武器，需要在基本的法律原則指導下進行。法治原則、使用武器受法律保護原則、政府保障原則等自不待言，在具體指導槍械使用方面，筆者認為必須引入正當程序原則和行政比例原則。

正當程序原則要求人民警察使用武器嚴格遵守相關法律程序，使用武器前要判明情況、發出警告（來不及警告或警告后可能導致更為嚴重危害后果的無需警告），使用武器時要頭腦清晰、準確判斷（情形的緊迫程度、對方是否已經失去反抗能力、有無繼續使用武器的必要等），使用武器后如何救治傷員、保護現場、請示匯報等過程必須符合法律規定，程序正義是一種過程價值，這種價值標準獨立于程序可能具有的任何“好結果效能”之外[6]。當然，堅持正當程序原則對于人民警察使用武器本身具有極大的保護作用。

行政比例原則是行政法的重要原則，是指行政主體實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益，如果行政目標的實現可能對相對人的權益造成不利影響，則這種不利影響應被限制在盡可能小的范圍和限度之內，二者有適當的比例。比例原則著眼于法益的均衡，以維護和發展公民權為最終歸宿，是行政法上控制自由裁量權行使的一項重要原則。人民警察使用武器的暴力性決定了其行為極有可能剝奪對方的生命權、身體健康權等人身權利，除了法律規則對使用武器的情形作出規定外，警察本人的自由裁量權也是決定性因素，比例原則以其特有的兼容性和平衡性，可以彌補成文法律之漏洞，平抑警察權力之擴張，因此，行政比例原則引入人民警察使用武器法律規范具有重要的現實意義。

完善警察使用武器的法律規則。首先，應當明確警告的方式及內容。以口頭警告為常規，鳴槍警告為例外，并對適用鳴槍警告的情形作出規定。比如《看守所條例》第十八條中關于鳴槍警告的規定：需要開槍射擊時，除遇到特別緊迫的情況外，應當先鳴槍警告，人犯有畏服表示，應當立即停止射擊。這樣的規定充分考慮了鳴槍環境、震懾作用等因素，有其合理性。公安民警在日常的執法環境中，并不具備鳴槍警告的條件，容易造成誤傷、浪費子彈而且有激化矛盾之可能，因此，遭遇必須使用武器制止違法犯罪行為的情形，應當口頭警告。

其次，除非確有必要，應當避免射擊致命部位，體現對公民生命權的尊重和保護。使用武器制止違法犯罪行為作為一種最極端的行政手段，必須符合必要性和相稱性原則，生命權是公民最基本的人權，對公民生命權的尊重也是限制公權力、保護私權利的基本要求。使用武器的目的從根本上講是為了阻止相對人實施侵害法益的行為、保護正在遭受侵害的法益，而不是消滅相對人。因此，任何使用槍支的目的只能局限于消除相對人的反擊能力和行動能力，死亡只是作為開槍的附帶效果[7]。以法律的形式對此作出規定，方能更好的督促基層民警牢固樹立人權觀念，真正實現法治進步。

再次，對人民警察使用武器的情形作出可操作性、概括性規定，解決列舉不盡、判斷困難的窘境。目前規制武器使用的法律體系已將警察可以使用武器的情形限定在《條例》第9條的15種情形中,法律的滯后性與不周延性使其難以滿足現有的警務實踐需求[8]。因此，法律應當給出明確的，可供判斷的概括性規定，賦予那些符合警務實踐要求且未被列入法律條文的武器使用情形以合法性，保證人民警察在執法實戰中具備足夠的確信心。

最后，完善民警使用武器后的審查和救濟機制，提高警察用槍積極性。對于人民警察使用武器后的行為,應當明確其流程和審查內容，民警在使用武器前即可做到心中有數，同時保障民警使用武器后的救濟途徑，解決民警使用武器的各種后顧之憂。在立法時，應當重點考慮以下內容：審查機制的建立必須保證檢察機關的工作人員全程參與，以確保其的中立性，同時也是對于人民警察自身的保護；檢察院參與調查活動的持續時間應該明確限定,以確保其不被輿論風向所作右；調查活動必須出具書面報告并附有調查期間搜集的證據材料,以確保調查的客觀性；調查報告將成為對警察武器使用行為定性評價的唯一依據,以確保調查的權威性；救濟途徑必須切實有效，簡單易行，以確保民警合法權益及時得到保障。

人民警察的執法環境日益復雜多變，而保障其使用武器的法律規定卻難以追上時代發展的腳步，唯有通過提高規制武器使用的法律位階、明確警察使用武器的法律原則、完善警察使用武器的法律規則等途徑，建立科學有效的人民警察武器使用法律體系，規范警察用槍行為，才能提升警察的執法能力和社會公信力。