協同控制是打贏打好污染防治攻堅戰和實現全球共贏的重要途徑

田春秀

(生態環境部環境與經濟政策研究中心，北京 100029)

要打贏打好污染防治攻堅戰就要嚴格控制好常規污染物排放，要應對好全球氣候變化就要嚴格控制溫室氣體排放，常規污染物與溫室氣體可以協同控制。協同控制、協同治理已經成為全社會共識，也是當務之急。協同控制好了，則能以有效的方式，既解決好國內的環境問題，同時又能應對好全球氣候變化，實現共贏。

1 共贏全球觀是習近平生態文明思想的重要內涵

習近平總書記強調，人類是命運共同體，保護生態環境是全球面臨的共同挑戰和共同責任[1]。生態危機、環境危機成為全球挑戰，沒有哪個國家可以置身事外、獨善其身。國際社會應該攜手同行，構筑尊崇自然、綠色發展的生態體系，共謀全球生態文明建設之路，保護好人類賴以生存的地球家園。

從國際層面看，2030年可持續發展議程強調5P理念(見圖1)，即以人為本(People)，確保全球環境安全(Planet)，經濟增長與繁榮(Prosperity)，社會公正和諧(Peace)和提升伙伴關系、合作共贏(Partnership)，強調了全球合作共贏的理念。對應5P愿景，有17項目標。促進各層次應對氣候變化的行動是重要目標之一。

圖1 2030年可持續發展議程的5P理念框架

應對氣候變化是全球生態文明建設的重要內容。中國政府始終高度重視應對氣候變化工作，積極采取強有力的政策行動，有效控制溫室氣體排放，增強適應氣候變化能力，推動應對氣候變化各項工作取得了重大進展，彰顯了我國以實際行動應對全球氣候變化的決心。習近平總書記多次強調，應對氣候變化不是別人要我們做，而是我們自己要做，是中國可持續發展的內在需要，也是推動構建人類命運共同體的責任擔當。習近平總書記在全國生態環境保護大會上明確提出，要實施積極應對氣候變化國家戰略，推動和引導建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。

2 全球氣候變化是人類面臨的嚴峻挑戰

氣候變化是21世紀人類面臨的最嚴峻挑戰之一，事關人類生存和各國發展。氣候風險對水安全、糧食安全、生態安全、人居和社會經濟安全等帶來嚴峻挑戰，已成為新型安全觀的重要組成部分，需要國際社會攜手努力、共同應對。

世界氣象組織最新發布的全球氣候狀況報告顯示，2018年全球大氣溫室氣體濃度又創新高，CO2達到407.8ppm；2019年的全球平均溫度高于工業化前水平1.1℃左右，2019年很可能是有儀器記錄以來第二熱的一年；海平面一直在上升，近期的海平面上升速度更快，2019年全球平均海平面達到了有高精度測高記錄以來(1993年1月)的最高值；2019年，北極和南極海冰范圍均較小。由此看來，全球氣候變化形勢仍然非常嚴峻。

我國也是受氣候變化影響非常明顯的國家之一，主要表現在溫度升高、降水變化明顯、海平面上升(2019年，中國沿海海平面比常年高出72毫米，為1980年以來的第三高)、草地退化加劇、沙漠化和荒漠化速度加快、災害性氣候事件增加等。溫升、降水變化和氣象災害是氣候變化最明顯的特征和影響。國家氣候中心的相關研究和觀測結果表明：近50年我國大部分地區呈增溫趨勢，以北方增溫最為明顯。近50年我國平均年降水量變化不大，但區域差異明顯。青藏地區降水呈顯著增多趨勢，西南地區降水呈減少趨勢；21世紀初以來西北、東北和華北地區平均年降水量波動上升，華東和東北地區降水量年際波動幅度增大、易澇易旱；氣象災害影響嚴重，我國氣象災害占自然災害直接經濟損失的70%多(見圖2)。

圖2 我國氣象災害占自然災害直接經濟損失比例

3 協同控制是解決國內污染問題和應對全球氣候變化的重要途徑

污染物和溫室氣體主要源于化石燃料的燃燒，具有一定的同源性，有利于污染物管控的相關政策措施與應對氣候變化和發展低碳經濟的相關要求在本質上是一致的。污染物與溫室氣體需協同控制，這樣可以以低成本實現高綜合減排效果。因此，截至目前，污染物與溫室氣體協同控制已經取得了一系列進展。

3.1 從受關注度看

國際上對于協同控制的關注度越來越高，政府間氣候變化專門委員會(IPCC)評估報告中協同效應和協同控制相關內容越來越多；聯合國可持續發展議程(UN SDG)越來越關注協同的問題；很多國家和國際機構越來越關注此領域相關研究與實踐。從國內看，協同控制的理念已被廣為接受，國家層面、地方層面正在不斷推進相關工作。

3.2 從研究層面看

“十一五”以來，針對污染物與溫室氣體協同控制的作用機理、政策模擬、效益分析等方面的科學研究和成果發表日益增多，生態環境部環境與經濟政策研究中心等國內外相關機構以重點行業、典型城市、重大工程、政策行動等為案例開展了協同控制方面的大量分析研究。目前，各有關單位正從政策和制度層面開展相關研究，選擇重點行業(如水泥行業)和代表性城市(如成都、淄博等)開展協同控制試點研究；研究范圍在不斷拓展，從“常規大氣污染物與溫室氣體”協同控制到 “能源—氣候—環境大協同”；從研究方法來講，目前的協同效應和協同控制評估方法方面還有待進一步完善，目前還沒有統一的評估方法。

3.3 從體制機制看

2018年機構改革，氣候變化職能劃入生態環境部，職能上進行了優化調整，為打通CO與CO2協同管理，實現污染物與溫室氣體協同控制提供了體制機制保障。

3.4 從政策法規和實踐層面看

一是協同控制已明確寫入相關政策法規，如《大氣污染防治法》第二條明確規定對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協同控制；《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》提出了“大幅減少主要大氣污染物排放總量，協同減少溫室氣體排放”目標；2019 年印發的《重點行業揮發性有機物綜合治理方案》《工業爐窯大氣污染綜合治理方案》等也都明確規定在推進大氣污染治理的同時，協同控制溫室氣體排放。二是將“年均PM2.5濃度下降”納入低碳試點工作績效評估體系；依托低碳城市試點，積極推進相關城市開展空氣質量達標和碳排放達峰“雙達標”工作。三是在重慶開展了工業企業污染治理設施污染物去除協同控制溫室氣體核算的試點工作，試點涉及當地的17個行業90多家企業。四是我國自“十一五”以來采取的諸多節能減碳、能效提高以及污染治理措施，在實踐中已經產生了很好的污染物與溫室氣體協同減排效果。五是國家層面從法規、政策、規劃、制度等各方面正在著力推進，地方層面也逐漸重視并付諸行動。但從目前整體情況看，應對氣候變化與污染防治工作如何更好地協同、溫室氣體與污染物協同控制如何更好地落地，相關研究和實踐還需加快推進。

3.5 從未來走勢看

國際上，如歐盟推出綠色新政，主要目標之一是立即采取行動應對氣候危機，提出2050年實現碳中和的宏偉目標，并為實現目標提出了一系列政策措施，包括考慮征收碳邊境調節稅等，碳排放較高的行業可能會面臨一些風險，我國相關行業要提前做好應對。同時，碳減排對綠色轉型、對污染減排有促進作用。從國內看，近年來污染防治工作力度大、效果顯著，有些地方污染治理措施邊際減排效益遞減，下一步要考慮以減碳促減污，減污與減碳二者怎么更好地協同的問題。為此，實現綠色轉型、進行協同控制，將是減污減碳，打贏打好污染防治攻堅戰、減緩全球氣候變化、促進民生福祉的重要途徑。

4 如何更好地統籌污染物與溫室氣體協同控制

4.1 促進綠色轉型，實現綠色低碳循環高質量發展

在習近平生態文明思想的指引下，綠色發展、綠色轉型已成為我國發展的方向，也是世界發展的方向。要通過綠色轉型來平衡經濟發展與環境保護之間的矛盾，將綠色振興與經濟高質量發展有機結合起來，堅定地走綠色低碳發展道路，建立健全綠色低碳循環經濟發展體系，實現減污減碳和經濟高質量發展的多贏。

4.2 更好地統籌污染物和溫室氣體協同控制的相關政策法規制度

一是要統籌考慮應對氣候變化相關的政策措施與生態環境保護相關政策、規劃、標準、監測、執法、考核等的高度融合。要從多方面考慮，循序漸進，不可能齊頭并進。二是要找好切入點，研究更好的融合途徑。比如現階段要考慮排污許可制度和碳交易制度如何更好地銜接的問題、“十四五”規劃中減污減碳目標任務怎么確定的問題，以及在“無廢”城市建設中同時要考慮綠色低碳的問題等等，實現真正的協同。

4.3 做好污染物與溫室氣體協同控制研究與實踐有機結合

一是要進一步研究確定最佳的協同效應評價方法，提升評估結果的科學性、準確性。二是開展重大政策措施的預評估和后評估，特別要注重政策措施出臺前的協同減排效果評估，以選定最優的協同控制措施，即投入少，減污減碳綜合減排效果好，避免有些政策措施投入大，雖然減污效果比較好，但是增排了很多碳，或有些可能是減碳效果好，但是增排了很多污染物的情況。三是要加強新的協同控制技術的研發和應用。現在很多應用技術不是基于協同控制去研究的，一些技術是在實施過程中實現了減污，同時也減了碳。今后，在技術研發過程中，從開始階段就要把協同控制的理念融入其中，這樣才能真正實現成本低、綜合減排效果好。

4.4 在地方層面和行業層面大力推進污染物和溫室氣體協同控制

一是加強地方協同控制相關能力建設。調研了解到，很多地方應對氣候變化機構和人員安排等2019年下半年才剛剛落定，相關人員應對氣候變化方面的知識儲備和經驗不足，對協同控制在地方層面如何落地思考還不夠，能力建設亟須加強。二是提高地方和行業各利益相關方對一體化協同管控重要性的認識，相關政策、規劃、標準等的制定要充分考慮協同，從源頭上對污染物與溫室氣體進行協同管控。三是地方和行業層面一定要高度重視協同控制相關政策法規等的有效實施，比如《重點行業揮發性有機物綜合治理方案》《工業爐窯大氣污染綜合治理方案》等政策中都明確提出了要協同控制溫室氣體排放，但從調研中了解到，很多地方在政策實施過程中根本沒注意到有協同控制這條規定，更別提真正付諸實施。四是推廣應用已有的協同控制效果好的技術。對現有的協同控制效果好的技術，在行業、企業要進行大力推廣應用。五是在地方和行業層面積極開展協同控制的試點和示范。選擇有代表性和積極性高的地方和企業開展協同控制試點示范。通過試點，形成一系列的規范和經驗，為進一步的大范圍推廣做好準備。