監察留置措施的內部約束與外部制約

何靜

摘要：作為監察程序中唯一限制人身自由的調查措施，監察留置具有高度的封閉性和嚴厲性，而且排除適用刑事訴訟法所確定的規制規則。因此，為確保監察留置在法治框架內運作，對其進行監督制約十分必要。立法從內部約束與外部制約兩方面構建了制約機制，不過，通過規范分析可以得出結論，現行的制約機制存在著內部約束弱化、外部制約乏力的問題。構建監察留置的制約體系應當堅持高效反腐與法治反腐的平衡，區分職務違法與職務犯罪，以此為前提，科學配置監察留置決定權與執行權，實現對監察留置的全程監督，提升檢察制約效能的同時，輔以權利制約，并且健全權利救濟和責任追究機制，構建和諧有序的一體化制約體系。

關鍵詞：監察留置;內部控制;外部制約

中圖分類號：D9? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ?文章編號：1004-3160（2021）01-0065-09

在法定的十二項監察調查措施中，作為唯一限制人身自由的措施，留置一旦被濫用極易侵犯被調查人的基本權利，甚至可能制造冤錯案件。當然，諸如搜查、凍結等調查措施也具有強制性，如果被不當運用也極可能侵犯公民的合法權利，不過相比較而言，留置的強度遠高于這些措施，公開程度卻要低得多，相應地對其進行監督制約的難度更大。基于此，如何在準確厘定監察留置法律屬性的基礎上，對其進行有效地制約，在發揮其積極作用的同時確保其在法治框架內運行，是理論上無法回避的課題，針對監察留置構建的制約體系也可以為其他強制性調查措施的監督制約提供樣本。本文擬就此主題展開探討。

一、監察留置措施的法律屬性再辨析

明確監察留置的法律屬性，是探討如何對其進行監督制約問題的邏輯起點，因此，有必要厘清其法律屬性。就此問題理論界和實務界均展開了熱烈討論，進而為我們準確界定監察留置的性質提供了理論參考和多元視角。在現有研究的基礎上，還可以從如下幾方面對監察留置的屬性進行再認識。

（一）監察留置是一種調查措施

關于監察留置的屬性，理論界存在著明顯的分歧。我們認為對監察留置法律屬性的界定，不能脫離立法而進行抽象地爭論。《監察法》在第四章“監察權限”中規定了“留置”，其中第22條規定了留置適用的具體條件。修訂后的《刑事訴訟法》在“偵查”和“強制措施”部分則均未涉及留置問題，可見就現行立法規范看，留置既非偵查措施也不是刑事強制措施。對這兩部法律的相關規定進行綜合考究，能夠斷定“調查”是監察機關的一項權力，而“留置”則應當屬于監察機關開展調查的一項具體措施。

從運行規律來看，監察調查程序與刑事偵查的情形類似，辦案人員對于案件的認識具有漸進性，隨著調查的逐步深入，對案件事實以及被調查人人身危險性的認識可能會發生變化，此時對監察留置措施的適用理應隨之做相應調整。正是基于此，有學者主張監察留置具有刑事強制措施的屬性，進而得出應當適用《刑事訴訟法》的結論。不過，站在法教義學的立場，應當將監察留置認定為調查措施，只能適用《監察法》，并無適用《刑事訴訟法》的空間。

（二）監察留置是一種復合性的調查措施

監察留置措施法定的適用對象同時包括職務違法與職務犯罪行為，并且對于二者適用的條件未作區分，僅在折抵刑期時有所區別，針對職務犯罪的留置可以折抵刑期，職務違法留置如何折抵則未見規定，除此之外沒有其他分別。由此可見，“監察留置同時帶有‘特殊刑事強制措施與‘隔離審查措施的性質，屬于一種被用來進行黨紀調查、政務調查和刑事調查的綜合手段，”[1]具有鮮明的復合性特質。

《監察法》之所以作此規定，可能主要是基于以下兩方面的緣由：一方面是因為監察留置措施是對“雙規”措施的承繼，“雙規”是中國共產黨在進行紀律檢查方面采用的一個措施，要求有關被調查人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明，其主要目的是防止被調查人拖延時間、逃避調查乃至外逃，確保調查工作的順利進行。按照改革決策者的設想，留置就是為取代“雙規”措施而設置的，而“雙規”措施針對的對象原本既包括職務違紀違法行為也包括職務犯罪行為;另一方面則是出于高效反腐的需要。留置作為一種限制人身自由的措施，與刑事拘留和逮捕措施的功能類似，其適用可以防止被調查人逃匿和對抗調查，有助于更快地突破案情，提高調查效率。如果嚴格區分職務違法與職務犯罪來決定是否適用監察留置，可能會使留置措施的適用受到太多掣肘，進而降低調查效率。

不過，此種將職務違法調查和職務犯罪調查合二為一的單軌調查制度的確立，結果是“對黨紀調查和政紀調查提出了過于嚴苛的程序要求，而對刑事調查的程序限制卻較為寬松，以至于無法達到刑事訴訟法對偵查所提出的最低要求。”[2]同時，這種制度安排也增加了針對監察留置的監督制約的難度。

（三）監察留置是一種高度封閉的強制性調查措施

監察留置不僅是復合性的調查措施，還是唯一限制人身自由的措施，期限可能高達6個月，其強制性不言自明，而且該措施實施過程中處于高度封閉的狀態。

事實上刑事強制措施尤其是與監察留置相似的逮捕措施在運行過程中也處于封閉的狀態，不過被追訴人自被偵查機關采取強制措施之日起便依法有權委托辯護人，而且對于沒有辯護人的被追訴人，還可以由新納入刑事訴訟立法的值班律師為其提供法律幫助。通過值班律師對偵查活動的介入，既有助于保障被追訴人的訴訟權利，同時也能對偵查權形成制約。在《監察法》制定過程中，很多學者也主張允許律師介入監察調查，遺憾的是，在正式出臺的《監察法》中并未規定律師可以介入監察調查程序。

除了律師無法介入監察留置之外，檢察機關同樣無法介入。就監察留置措施的適用而言，有學者主張較之法院，由檢察院對刑事留置的適用進行外部審查更為妥適。至于具體程序，可以仿效審查批捕程序，由檢察機關職務犯罪對接部門審查批準。[3]在最終通過的《監察法》文本中，并未規定檢察機關可以提前介入監察調查程序，監察留置的適用采用的是內部審批程序。由此可見，監察留置的適用呈現一種高度封閉的特征，外部力量難以介入對其進行有效的監督制約。

二、監察留置措施監督制約機制的規范考察

（一）監督制約機制的主要內容

其實在監察體制改革之初，改革決策者就已經注意到對監察權的監督制約問題，在相關文件中早已明確提出要強化對監察委員會自身的監督制約。作為監察權行使的一種方式，監察留置同樣需要接受各種監督制約。需要強調的是，在監察體制改革試點期間，公開報道中沒有出現留置措施被濫用的相關案例。《監察法》正式實施時間不長，我們目前無法得知監察留置措施在辦案實踐中運行的具體情況，也未見公開的負面報道，或許說明監察機關確實在依法依規地適用留置措施。不過，實踐中尚未曝出問題，絕不意味著對現行法律規范的分析缺乏意義。所以，本文認為對于監察留置制約機制的規范文本進行探究確有必要，其中的不足仍然需要給予高度重視，以避免監察留置在運行實踐中出現越軌或失范現象。

就監察留置措施的規范適用而言，通過《監察法》和《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》（以下簡稱《規則》） 等一系列規范性文件，分別從內部與外部兩方面構建了對監察留置的內部控制和外部制約機制。

1.內部控制

（1）橫向分權制約。《監察法》第36條要求監察機關建立內部各相關負責部門相互協調、相互制約的工作機制，并設立相應的工作部門，具體負責履行線索管理、監督檢查等管理協調職能。在此基礎上，《規則》對內設各部門的具體分工職責作了更為具體的規定。通過對監察機關內設各機構進行橫向分權，可以使他們在監察留置的適用上能夠相互制約。

（2）縱向審批控制。關于啟用監察留置的審批程序，《監察法》借鑒了職務犯罪逮捕決定權“上提一級”的做法，在第43條規定采用“集體研究決定，上提一級審批”的程序規定，在縱向上將監察留置的適用交由上級監察機關審批把關，有助于對下級辦案部門進行制約。

（3）運行過程管控。在試點期間，作為試點地區的浙江省即要求監察委員會在適用留置措施時應當全程同步錄音錄像。在《監察法》中同樣作出了明確的規定，要求調查人員采取留置措施時須遵守調查程序的約束。同時，留置期間調查人員在訊問被調查人時必須全程錄音錄像，這些技術規范的落實，從過程上對監察人員在留置期間的調查行為形成了約束。

（4）事后責任追究。為了約束監察機關及監察人員的行為，《監察法》第65條規定留置措施違法須承擔法律責任，第67條規定了國家賠償責任，《規則》第73條第2款則明確規定了辦案質量終身責任制。由這一系列規范構建的事后問責機制，能夠倒逼監察機關和監察人員的調查活動依法進行。

2.外部制約

（1）檢察機關的制約。作為法定的公訴機關，檢察機關在審查起訴階段可以通過非法證據排除規則的適用對監察留置形成制約。如果檢察機關審查起訴時認為監察機關在留置期間非法取證，通過依法排除監察機關移送的非法證據，可以對監察機關在留置期間的行為形成倒逼效應。另一方面，檢察機關的逮捕決定權對監察留置同樣能產生制約作用。如果檢察院決定不予逮捕，在一定程度上說明監察機關的留置決定有失偏頗。此外，一旦檢察院經審查后作出不起訴決定，也能反證監察留置的合法性和正當性存疑，某種意義上這也可以被視為檢察機關對監察留置的制約。

（2）被調查人的制約。《監察法》第60條賦予被調查人及其近親屬對于留置法定期限屆滿不予以解除的，有權向該機關申訴的權利。申訴人對處理決定如果不服的，還有一次向上一級監察機關申請復查的機會。據此，被調查人可以通過申訴和申請復查的途徑，對監察機關進行制約。

（3）其他主體的監督制約。主要包括人大監督、民主監督、社會監督以及輿論監督等。《監察法》第53條規定人民代表大會及其常務委員會的監督，第54條緊接著規定監察機關應當接受民主監督、社會監督、輿論監督。為了切實落實《監察法》的規定，中央紀委國家監委新制定發布了《國家監察委員會特約監察員工作辦法》，在該文件中決定建立特約監察員制度，作為特約監察員的一項重要職責，就是對監察機關和工作人員的職務行為進行監督。

（二）存在的問題

1.內部控制難以實現預期目標

（1）內設機構分權制約的效果有限。無論是《監察法》還是其他一系列規范性文件都強調通過對監察機關內設機構進行分權形成相互制約的格局，不過“分權并不一定真正產生權力制約，分權與權力制約之間還存在著邏輯中間要素。例如：權力運行每個環節上的機構與人員，都應當具備基于自身利益發現并糾正其他環節上錯誤的能力。”[4]如果每一個部門的職責及對應的責任不是十分明確，那么我們就很難期待這些部門之間能彼此制約。更何況，監察委員會在成立之初即肩負查處腐敗的政治使命，這種使命的完成需要其內部各個部門之間通力合作，相互制約會被視為查處腐敗過程中的相互掣肘而不受歡迎。當各部門的工作都只是調查腐敗案件流水線上的一道工序時，分權制約便無從談起。不可否認，內部分權制約確實具有一定的效果，但是不能寄望過高。

（2）監察留置的決定權與執行權集中行使，無法進行實質性制約。在決定上，正如學者評價指出的監察法目前規定的留置程序總體看仍屬自我審批、內部審批。[5]同時，留置的執行也是交由監察機關負責，并且《監察法》在留置場所的建設以及留置監管人員的確定等諸多具體的技術性問題上尚未落實。[6]由于監察留置的高度封閉性，外部制約力量很難介入，在監察留置的決定和執行過程中只能依靠監察機關內部各機構之間相互制約。然而如上所述，監察機關內部的分權制約效果有限，在決定與執行都由辦案機關自行掌控的背景下，法律所設計的技術監控規則可以被輕易地規避，所以監察留置難以受到實質性的制約。

或許還可以寄望于上一級監察機關的審批能夠對下級機關的留置決定產生制約作用，然而實際效果可能令人失望。在批準程序中，上一級監察委員會既是審批機關，同時又是職務違法和職務犯罪案件的辦案機關，原本就沒有過多的時間和精力用于審查下級的申請，從節約辦案資源和保證辦案效率的角度考慮，進行書面形式審查無疑最為便利。因此，很難指望上一級監察機關的審批能對下級適用監察留置的決定形成實質制約。

（3）注重事前控制，未實現全程制約。從時間維度來看，可以大體上將監察留置劃分為事先、事中、事后三個階段，其中每一個階段都有失范的可能，因此有必要配置相應的制約措施，實現全流程的監督制約。根據《監察法》的設計，監察留置實行“下級決定——上級批準”的雙重控制模式，事先的制約機制基本形成。相較之下，事后的制約則不甚明了。《監察法》雖然要求一旦發現采取留置措施不當的，監察機關應當依法及時解除，不過，至于被調查人是否有權對監察留置適用的正當性提出質疑，能否申請解除監察留置，立法均未作規定，更遑論律師參與了。將能否解除、何時解除留置措施的主導權完全交到監察機關手上，難以對監察機關形成有效的約束。

（4）責任追究缺乏可操作的規則。近年來，在司法領域，隨著司法責任制全面推行，檢察官和法官懲戒委員會及相應的追責機制紛紛得以建立，從而進一步夯實了司法責任制。與之相比，盡管《監察法》第14條也明確國家實行監察官制度，然而監察官制度的相關實施細則并未配套出臺，監察官個體以及監察機關各內設機構法定的責權利并不明確。盡管《監察法》還分別規定了監察機關工作人員違反規定采取留置措施的法律責任、職務行為侵權的國家賠償責任以及構成犯罪的刑事責任，進而對于監察機關依法適用留置措施構成了一定的制約。不過，如何追責立法并未規定，尤其是監察人員的刑事責任究竟由哪個機關負責追究，立法未能給出答案，理論上也存在爭議。具體規則的缺失，既是前文所分析指出的內設機構分權制約實效難以保證的重要原因，同時也讓責任追究難以落實。

2.外部制約缺乏實效

（1）檢察制約具有滯后性且實效難以保證。就既定的規范來看，檢察機關最有效的制約方式就是在審查起訴階段通過適用非法證據排除規則，并輔以退回補充調查、逮捕決定權乃至不起訴裁量權的運用，對監察留置進行事后制約。不過一旦監察留置違法，即使進入審查起訴階段后檢察機關運用法定手段進行制約，侵權結果業已產生。因此，檢察制約具有明顯的滯后性。盡管有學者對于檢察機關提前介入監察調查的正當性還存在質疑[7]，然而客觀地說，允許檢察機關提前介入監察調查無疑是消解檢察制約滯后問題的有力舉措，事實上在辦案實踐中檢察機關提前介入監察調查的現象較為常見，例如貴州省人民檢察院微信公眾號“貴州檢察”于2019年1月22日發布的信息顯示，貴州全省檢察機關2018年共提前介入監察機關調查職務犯罪案件276件339人，提前介入率為91.08%。不過，無論是新修訂的《人民檢察院刑事訴訟規則》還是國家監察委員會和最高人民檢察院聯合制定的《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》均規定檢察機關介入監察調查以監察機關商請為前提，換言之，如果監察機關不主動商請，檢察機關則無法提前介入監察調查，事先制約便無從談起。

（2）權利制約基本缺失。《監察法》除了明確規定被調查人對于監察機關違法采取留置措施的行為享有申訴權外，再無其他授權的規定 。“雖然涉嫌職務犯罪的人群可能比普通公民受教育水平會高一些，但這不能證成對該群體賦予較低權利保障的合法性。”[8]涉嫌職務犯罪的被調查人享有一定的權利既是其主體地位的體現，同時也是對監察權力的一種制約，賦予公民必要的權利有時能夠產生制約公權力的良好效果。從這個角度而言，《監察法》對于被調查人權利規定的缺失是一件令人遺憾的事。

（3）其他主體的監督實效有限。除了前述監督制約方式外，《監察法》等規范性文件還規定了人大監督、社會監督等多種監督方式，但是，就針對監察留置的監督而言，這些監督的實際效果可能難以令人滿意。以人大監督為例，人民代表大會及其常委會的制約是對監察機關整體工作的監督，極少針對某一特定案件進行具體監督，其他幾種監督也與人大監督類似，屬于一種對監察機關整體的泛化監督，只有在因為某一件典型案件引發社會極大關注時，才可能針對個案展開，其并非一種常態化、專業化的監督，而且在具體操作上缺乏實施規則，難以成為一種穩定的監督力量，對于監察留置只能起到補充制約作用。

綜上所述，《監察法》和一系列政策文件構建的針對監察留置的制約機制已基本成型，并且在實踐中已經發揮著重要的作用。不過，這一套制約機制還存在著明顯不足，有待進一步予以完善。

三、監察留置措施監督制約機制的完善

“監察留置作為一項涉及公民基本人權的公權力，其實施應有一套正當程序是顯而易見的，……較為簡便可行的方法是銜接刑事司法規律來建立留置的正當程序。”[9]為此，我們應當著力構建一套一體化的制約體系。

（一）科學配置監察權力，決定與執行分離

鑒于監察留置措施的嚴厲性，有學者主張應當由第三方機構對其適用進行審查。至于交由誰審查，學者提出了不同的方案。有人主張基于審判中心主義的要求，在監察委員會決定適用留置措施時，將批準權交由法院來行使。[10] 另有人則建議交由檢察院負責審批。[11]此外，還有學者認為實行監察機關自行決定與檢察機關審批并行的雙重模式[12]。我們認為這些主張都有其正當性依據，未來應該可以考慮采納。不過，在我國當下高壓反腐的語境下顯得過于理想化了，不具有可操作性。

相較之下，更為務實的做法是在保留監察機關自我決定、自我審批制度的基礎上，將決定權和執行權適當分離。至于如何操作，也存在不同觀點，有學者提出將兩種權力分別交由檢察機關和監察機關行使，[13] 另一種觀點認為由監察委員會負責留置措施的執行，以實現留置決定與其執行相互分離的制度。[14]二者主要區別在于是在不同國家機構間分權還是在監察機關內部實行分權，前一種觀點顯然缺乏規范依據。而且，將監察留置的決定權交由檢察機關行使，可能會降低其運行效率，影響高效反腐目標的實現。因此，可行的方案是在監察機關內部設置專門的執行機構，負責留置的執行。

（二）強化全程監督制約

除了設立專門的執行機構之外，還要強化執行過程中的監督制約，防止發生留置權不規范使用。從可操作性的角度看，將監督職責賦予《規則》所規定的案件監督管理部門（下稱“監督部門”），組建小而精的監督組織，直接對監察委員會主任負責，保證其監督工作的效率，并以權力和責任清單的方式明確其監督職權和職責，這樣可以形成監察委員會內部決定、執行與監督部門之間相互制約的格局，這也是內部分權制約的題中應有之義。

此外，監察留置的解除問題也是事后監督的重要內容之一。現行規定將解除留置措施的決定權交由監察機關行使，因此，監督部門理當定期對留置措施的必要性進行審查，假如認為繼續留置的必要性不足，必須及時向決定機關提出解除的意見。除此之外，在現行規定的基礎上，應當借鑒刑訴中的做法，允許被調查人及其近親屬主動申請解除。不管是監督部門依職權主動解除，還是被調查人申請解除，為了做到兼聽則明，監督部門都應當召開類似聽證會式的會議，由辦案人員和被調查人分別發表意見，由監督部門綜合考量后出具是否解除的意見。考慮到解除監察留置措施有利于被調查人權利的保護，所以對于監督部門出具的解除監察留置的意見，經監察委員會負責人決定即可，無需再經上一級監察委員會批準。

（三）豐富檢察制約手段，提升制約效能

盡管《監察法》最終并未采納學界“授予檢察機關提前介入監察調查程序權利”的建議，但仍然確認了監察機關與檢察機關在辦理職務違法和職務犯罪案件時“互相制約”的關系，并賦予后者相應的制約手段。檢察機關應該在充分利用好現有的制約措施的同時，努力豐富制約手段，提升制約實效。

檢察機關在對監察機關移送的案件進行審查起訴時，“如果認定存在非法證據，一方面，對此類證據予以排除，不能作為定案的依據，一方面，可以向同級人大提出檢察建議，呈請人大對相關實施非法證據的人員啟動違法調查。”[15] 同時，靈活利用《刑事訴訟法》授予的退回補充調查權、逮捕決定權和不起訴裁量權，通過對監察機關移送的被留置人決定不予逮捕或者將案件退回監察機關補充調查，甚至依法作出不起訴決定，間接地對監察留置作出否定性評價，促使監察機關依法適用監察留置措施。

雖然檢察機關提前介入監察留置存在一定的壁壘，但是既然《憲法》保留了檢察機關法律監督機關的地位，同時《監察法》將監檢兩機關之間的關系定位為“制約配合”模式，在此場域下，要求監察機關在作出留置決定和解除留置措施的同時通知檢察機關，既是檢察機關作為法律監督機關地位的彰顯，也是“互相制約”的題中應有之義。如果檢察機關收到通知后認為留置不當的可以向該監察委員會提出檢察建議，意見不被接受的話可以報上一級檢察機關，由其向同級監察委員會提出意見，這樣有助于緩解檢察制約滯后的不足。倘若檢察機關能夠有效運用好檢察建議，勢必能夠提升制約效能。

（四）賦予被調查人必要的權利，借助權利制約權力

除了監察權的自我約束、檢察權的外部制約之外，賦予被調查人必要的權利，以權利制約權力，可以補充公權力之間相互制約的不足。

如前文所述，《監察法》僅規定被調查人對監察留置享有申訴權以及因監察留置違法獲得國家賠償的權利。除此之外，我們認為還有必要明確賦予被調查人知情權、陳述申辯權以及申請解除權等重要權利。這些權利的內容前文已經論及，此處不再贅述。

關于被調查人的權利還有個問題值得關注，即其能否委托律師介入監察留置，對此理論界還有爭議，多數觀點贊同允許律師介入。從法律屬性上看，監察留置屬于調查措施，不適用刑訴法的規定，相應地就無法享有刑事偵查階段委托律師辯護的權利。不過，監察留置畢竟是一種高度封閉且極為嚴厲的強制性措施，而且隨著認罪認罰從寬制度的全面推行，如果對于被調查人認罪認罰的案件也完全排除律師的介入，不僅不符合法治反腐的精神，也不利于認罪認罰從寬制度的落實。基于此種現實，我們主張作為底限要求，至少對于被調查人認罪認罰的案件，在監察調查階段應當允許值班律師適度介入。

（五）健全權利救濟和責任追究機制

為了保障被調查人的權利切實得到尊重，應當健全現行的權利救濟機制。《監察法》為被調查人提供了申訴的渠道，但這種內部處理程序的公信力不足，而且被調查人處于監察機關的控制之下，此種救濟手段的效力究竟如何令人懷疑。所以，應當為被調查人提供多元的救濟途徑。例如，允許被調查人向同級檢察機關提出申訴，由檢察機關向監察機關發出檢察建議，與檢察機關法律監督機關的定位高度契合，因而具有可操作性。

另外，借鑒司法領域的經驗，需要加快制定《監察官法》，構建監察官制度和監察責任制，從法律上明確監察機關內設機構、監察人員的分工及其崗位職權與職責，設立監察官懲戒委員會，負責受理對監察人員的投訴調查和懲戒，制定出詳細可操作的問責程序，將《監察法》規定的違法責任和《規則》確立的辦案質量責任制落到實處，進而能夠逆向激勵監察機關和監察人員依法實施監察留置。

四、余論

從權力行使的后果看，監察調查權運行過程中所采用的多數調查手段都可能對調查對象的權利產生影響，區別在于強度大小和影響程度高低而已。因此，不單是監察留置，其他調查措施同樣需要監督制約。換言之，我們有必要針對監察調查權乃至監察權構建出完備的監督制約體系，而這無疑是監察體制改革的重要組成部分，對監察留置制約體系的探討可以為其提供樣本。在嘗試構建監察權監督制約體系的過程中，會始終受到如何實現高效反腐與法治反腐的平衡這一難題的困擾，當然我們不應因此而踟躅不前。如前所述，還有諸如監檢關系、律師的介入、職務違法與職務犯罪的界分等問題需要進行頂層設計，因此其既是一項系統工程，更是一個有待長期探索的過程，最終目標在于保證反腐效率的同時，型塑符合法治反腐需要的監督制約體系。

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責任編輯：楊? 煉