住房改革觀念與美國公共住房政策史回思

李 莉

一、主流住房改革觀念與20 世紀(jì)初的新住房改革運(yùn)動

美國住房改革運(yùn)動始于19 世紀(jì)。當(dāng)時(shí)美國諸多城市的貧民窟現(xiàn)象引發(fā)社會關(guān)注，來自大西洋彼岸的城市化與住房改革理論也深刻影響了美國的知識階層。簡·亞當(dāng)斯等在芝加哥、巴爾的摩、紐約和圣路易斯等城市深入貧民窟，創(chuàng)辦會所，開展社區(qū)改良運(yùn)動。在費(fèi)城，奧克塔維亞·希爾協(xié)會利用圖表、照片提醒美國公眾關(guān)注貧民窟的苦難。在紐約，勞倫斯·維勒等推動城市住房立法，借鑒荷蘭限利住房的創(chuàng)新模式，引入人類居住需要光、空氣與足夠空間的改革理念。阿爾弗雷德·T.懷特、E.R.L.古爾德等進(jìn)步企業(yè)家、慈善家嘗試在人口密集的城市建設(shè)模范租屋，在人口少、地價(jià)低的郊區(qū)開發(fā)模范公司城鎮(zhèn)。

由此，以伊迪思·伍德、凱瑟琳·鮑爾為代表的新住房改革運(yùn)動在美國呼吁并推動公共住房政策的實(shí)施，而自19 世紀(jì)形成的主流住房改革觀念卻長期阻礙著這一以國家直接干預(yù)為特色的聯(lián)邦政府住房政策的發(fā)展。

二、新政時(shí)期住房改革限制公共住房政策

1929 年經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，大量城市人口失業(yè)，因無法按期支付住房按揭貸款而被銀行收回住房，失去了生活的基本保障，這在當(dāng)時(shí)成為全國性的普遍問題。地方政府無力自保，轉(zhuǎn)而要求聯(lián)邦介入和干預(yù)。當(dāng)羅斯福新政大幕拉開，國家干預(yù)以前所未有的態(tài)勢深入到國家經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，伊迪思·伍德、凱瑟琳·鮑爾等新住房改革運(yùn)動倡導(dǎo)者都躍躍欲試。新政也在其后多年間充當(dāng)了美國各種住房改革思潮的試驗(yàn)舞臺。不過，與新住房改革運(yùn)動倡導(dǎo)者的愿望相反，聯(lián)邦政府直接干預(yù)城市住房領(lǐng)域的公共住房政策幾乎成了一場一拖再拖、不斷尋求社會認(rèn)同卻步履維艱的社會實(shí)驗(yàn)。

新政時(shí)期住房改革伊始，以國家間接干預(yù)為特色的、針對中上階層的私人住房開發(fā)的聯(lián)邦政策大行其道。羅斯福政府頒布了《1933 年房主貸款法案》和《1934 年全國住房法》。然而，這些聯(lián)邦住房法規(guī)幾乎都是一脈相承地從調(diào)整住房建設(shè)相關(guān)的金融保險(xiǎn)政策入手，以優(yōu)惠的信貸政策調(diào)動社會資金投往住房開發(fā)與供應(yīng)領(lǐng)域，以便盡快刺激和復(fù)蘇瀕臨停滯的私人住房市場。這種利用政府間接干預(yù)來規(guī)避傳統(tǒng)私人住房建設(shè)投資風(fēng)險(xiǎn)的做法，受到私人房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)界的普遍歡迎。根據(jù)《1934 年全國住房法》新建的美國聯(lián)邦住房署，在其后幾十年間幫助了美國大量勞工階層、中產(chǎn)階級的家庭實(shí)現(xiàn)了房產(chǎn)自有。而這些曾是凱瑟琳·鮑爾公共住房項(xiàng)目的“勞工、消費(fèi)者以及失業(yè)者”廣泛目標(biāo)群體的重要組成部分。

接著，伊迪思·伍德等人嘗試推動的新政早期公共住房項(xiàng)目效果不佳。新政伊始，改革者成功地游說羅斯福政府在《全國產(chǎn)業(yè)復(fù)興法》中增加公共工程局住房建設(shè)計(jì)劃。進(jìn)步規(guī)劃者羅伯特·科恩負(fù)責(zé)公共工程局下設(shè)的住房分部，向有限紅利公司提供低息貸款建設(shè)可負(fù)擔(dān)的住房。1933 年，費(fèi)城的朱尼亞塔公園住宅區(qū)、圣路易斯的社區(qū)花園小區(qū)和紐約布朗克斯的山坡之家等7 個(gè)項(xiàng)目開工，奧斯卡·斯托羅諾夫、阿爾弗雷德·卡斯特納等著名德裔建筑師參與其中。1934 年，內(nèi)務(wù)部長哈羅德·伊克斯授權(quán)公共工程局轉(zhuǎn)向直接住房建設(shè)計(jì)劃，新計(jì)劃最終催生了50 多項(xiàng)新住房開發(fā)項(xiàng)目，包括芝加哥的朱麗亞·拉斯洛普之家、亞特蘭大的特克伍德之家等。

三、二戰(zhàn)后住房改革重點(diǎn)偏離公共住房政策

四、六七十年代的住房改革新理念與公共住房政策轉(zhuǎn)型

余 論

公共住房是一項(xiàng)美國聯(lián)邦政府干預(yù)地方事務(wù)、政府直接干預(yù)城市住房市場，并借助外力讓社會一部分人獲得經(jīng)濟(jì)生活改善的特殊政策。其政策特點(diǎn)與個(gè)人主義、市場優(yōu)先、維護(hù)地方自治等美國傳統(tǒng)價(jià)值理念之間存在矛盾。所以，公共住房政策從來不乏批評者與反對者。反對者將政府介入住房領(lǐng)域視為是向社會主義邁進(jìn)，建筑業(yè)認(rèn)為他們能夠在沒有政府介入的情況下解決全國住房問題，一些地方政府擔(dān)憂聯(lián)邦住房供應(yīng)會侵占其自治權(quán)。因此，1937 年、1949 年和1974 年等主要聯(lián)邦公共住房法出臺前都遭到了政策反對者的堅(jiān)決抵制。

一般認(rèn)為，不同于公共住房反對者對公共住房政策的抑制和破壞，住房改革者群體在公共住房政策的發(fā)展中起到了主要的推動作用。但綜合前文，不難看出美國社會主流住房改革觀念同樣長期排斥和限制國家直接干預(yù)模式。與此同時(shí)，住房改革者群體本身是一個(gè)復(fù)雜多變的群體，公共住房政策的實(shí)際支持群體始終在變。典型的例證是凱瑟琳·鮑爾，作為新政時(shí)期積極推動美國公共住房政策出臺的主要改革者之一，卻在1957 年無視租戶對公共住房的聲援，發(fā)表《公共住房沉悶的僵局》一文，公開批評公共住房政策，稱其不符合“美國的價(jià)值觀”。①Catherine Bauer,“The Dreary Deadlock of Public Housing”, p.279.《宋史》卷九十六《河渠六》，第2385 頁。她的轉(zhuǎn)變在很大程度上推動了60 年代以來主流住房改革觀念對傳統(tǒng)公共住房政策的否定趨勢。

更進(jìn)一步講，要深刻地理解美國公共住房政策復(fù)雜的歷史變遷，不能簡單地將房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人、開發(fā)商以及財(cái)政、工業(yè)及商業(yè)利益集團(tuán)、保守共和黨派人士等劃歸政策反對者；將城市勞工階層、移民群體、貧困人口、少數(shù)族裔及婦女群體等劃入政策受惠者；將城市規(guī)劃群體、地方官員、工會、社會福利工作者、城市選民集團(tuán)與自由民主黨派人士等歸類于政策支持者。簡單分類的做法恰恰既忽視了公共住房政策史的復(fù)雜性，也掩蓋了美國社會主流住房改革觀念長期排斥與限制國家直接干預(yù)的傾向。而主流住房改革觀念的這一保守傾向恰是美國公共住房政策曲折發(fā)展，傳統(tǒng)公共住房政策退潮，最終向新多元化模式蛻變的重要原因。