淺析水利PPP項目實施機構(gòu)如何加強項目建設(shè)期風險管控

李琳湘

(水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心，北京 100038)

1 水利PPP項目特點

2015年，水利部以重大水利工程為突破口探索應用PPP模式，選擇12個項目作為第一批試點，經(jīng)過6年多的發(fā)展，選擇PPP模式的水利建設(shè)項目不斷增多，至2021年7月，水利項目在全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中已達447個，總體上具有如下特點。

1.1 項目類型多

目前，水利PPP項目涵蓋水源、供水、農(nóng)田水利、流域和河道綜合治理、水生態(tài)治理等多種適宜領(lǐng)域類型。在庫項目不斷增加，以新建項目為主，綜合治理模式居多。

1.2 合作模式以BOT為主

項目實施機構(gòu)一般由地方水行政主管部門或水利投融資平臺組建。社會資本主要以具有相應施工資質(zhì)的國企為主，也有社會資本方與具有相應施工資質(zhì)的單位組成聯(lián)合體，合作模式以BOT為主。特許經(jīng)營期差別較大，短的10年左右，最長的超過40年，如新疆大石峽水利樞紐工程為40年，重慶觀景口水庫項目為44年[1]。

1.3 多數(shù)項目盈利能力不強

對于防洪、水環(huán)境整治等公益性項目，主要采用政府購買服務(wù)的方式，有的地方把土地開發(fā)項目和水環(huán)境整治項目打捆，將通過整治后土地升值獲得的收益補償開發(fā)商的建設(shè)成本；對于具有一定供水、發(fā)電收益的準公益性項目，多采用使用者付費結(jié)合政府補貼的方式，有的地方將項目經(jīng)營性部分剝離出來，經(jīng)營性部分采用BOT方式，公益性部分采取政府購買服務(wù)的方式[2]。由于多數(shù)項目盈利能力不足，項目回報以可行性缺口補助和政府付費為主。

2 項目建設(shè)期存在的主要風險

風險分擔是PPP項目區(qū)別于政府傳統(tǒng)建設(shè)項目的主要標志，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。實際建設(shè)過程中，項目實施機構(gòu)在授權(quán)范圍內(nèi)負責水利PPP項目實施方案編制、社會資本方選擇、項目合同簽署、項目組織實施和合作期滿項目移交等工作，因此做好風險管控是項目成敗的關(guān)鍵，從目前水利PPP項目的實施情況看，項目建設(shè)期主要存在以下風險。

2.1 選擇社會資本不當

一個PPP項目只選擇一家滿足需求的社會資本較為合適，相較于聯(lián)合體模式更便于政府監(jiān)管，利于項目穩(wěn)定。但水利建設(shè)作為“兩新一重”，其投資規(guī)模大、建設(shè)標準高、運營周期長，從目前社會投資人市場情況看，能夠獨立承擔重大項目投資、建設(shè)和運營的全能型企業(yè)極少，最終確定的社會資本往往是由具備不同專業(yè)能力的投資人組成的聯(lián)合體。

有些PPP項目實施機構(gòu)在選擇社會資本時不夠慎重和科學，過分看重低價，忽視綜合實力，最后選擇了一個并不合適的社會資本，成為后期各種風險發(fā)生和失控的源頭。如某省某水庫工程于2019年10月簽訂PPP合同，約定30日內(nèi)成立項目公司，并全額繳納注冊資本金5000萬元，但項目公司成立后，截至2020年11月，社會資本方尚未繳納注冊資本金，項目公司財務(wù)僅有2萬元，社會資本方不具備融資能力。

2.2 缺乏有效風險防控措施

水利PPP項目的實施機構(gòu)一般是政府的行政或事業(yè)單位，往往缺乏項目建設(shè)管理和合同管理經(jīng)驗以及相關(guān)的專業(yè)人員，很難及時發(fā)現(xiàn)項目面臨的風險和問題，不能及時采取有效措施規(guī)避、降低或者消除風險。

PPP項目進入建設(shè)期后，項目的投融資、建設(shè)由項目公司負責，項目實施機構(gòu)一般缺乏對項目進行風險防控的針對性措施，除了日常性監(jiān)督管理和協(xié)助項目服務(wù)外，難以對項目建設(shè)期風險進行有效防控，這將間接導致項目建設(shè)期風險失控。

2.3 監(jiān)管機制落實不到位

從目前在建的水利PPP項目來看，中標社會資本基本上是PPP項目公司的大股東，項目公司的董事、高管等核心崗位大部分由社會資本的高中層管理人員兼任，項目公司與社會資本本質(zhì)上是“一家人”，這對項目實施機構(gòu)的監(jiān)管能力提出了更高的要求。作為PPP項目最直接和最重要的監(jiān)督管理者，項目實施機構(gòu)應當按照PPP合同約定，在項目建設(shè)期對項目公司履約情況、項目施工進度、項目資金使用情況進行有效監(jiān)管。

監(jiān)管不到位是項目建設(shè)期風險得不到及時控制的另一個重要原因。項目實施過程中，項目實施機構(gòu)往往只注重項目重要節(jié)點或階段性驗收完成情況，對其他方面的監(jiān)管很難全面到位。從近年對PPP項目的稽察監(jiān)督檢查情況看，項目實施機構(gòu)對項目存在的質(zhì)量、安全、整體進度、資金安全和轉(zhuǎn)包、違法分包等問題的監(jiān)管不到位情況較多，不能及時發(fā)現(xiàn)問題或者發(fā)現(xiàn)問題也未及時采取有效措施，風險發(fā)生后不能及時得到控制。如某省某大型水庫樞紐主體工程應由水利施工總承包壹級資質(zhì)的某聯(lián)合體成員承擔，但主壩基礎(chǔ)開挖實際由另一水利施工總承包貳級資質(zhì)的聯(lián)合體成員承擔；中標設(shè)計單位將該工程設(shè)計任務(wù)轉(zhuǎn)包給了另一家設(shè)計單位。

3 應對措施建議

為應對項目建設(shè)期存在的風險，項目實施機構(gòu)應采取有效的控制措施，確保PPP項目順利實施并達到預期效果。

3.1 慎重選擇社會資本

選擇社會資本是PPP項目最重要的環(huán)節(jié)之一，社會資本是項目能否順利實施的基礎(chǔ)。合適的社會資本能夠保證項目建設(shè)順利，讓實施機構(gòu)和政府“省心”，社會資本選擇不當會導致多種風險，讓實施機構(gòu)和政府“糟心”。

實施機構(gòu)應充分進行市場調(diào)查。一是依托咨詢機構(gòu)的力量，實施機構(gòu)往往很難依靠自身力量做好相關(guān)調(diào)研，借助專業(yè)咨詢機構(gòu)的力量將會大幅提升工作效率和效果；二是充分了解潛在社會資本的背景、業(yè)績、投融資能力、信譽等，應具備足夠的投融資、建設(shè)管理和運營能力，投資人之間應具有穩(wěn)定的合作基礎(chǔ)；三是合理確定項目價格，不過分看重低價而忽視社會資本的綜合實力。

3.2 建立健全監(jiān)管機制

PPP項目合同簽訂后，項目實施機構(gòu)從直接項目實施者轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖抗芾碚?、服?wù)者和監(jiān)督者，但也應當清晰認識到項目風險一旦發(fā)生，多數(shù)情況下會傳遞給政府。

針對PPP項目建設(shè)期可能面臨的風險，項目實施機構(gòu)應當重視建設(shè)期的合同管理，建立健全項目監(jiān)管機制，做到“該管的管好，不該管的不管”，實現(xiàn)項目建設(shè)期風險的有效防控。一是督促建立完善項目法人負責、監(jiān)理單位控制、施工單位保證和政府監(jiān)督相結(jié)合的質(zhì)量安全管理體系；二是建立項目情況報送、建設(shè)資金管理、保險、審計等機制，及時掌控資本金、融資交割、施工進度等重要節(jié)點和資金、質(zhì)量、安全等關(guān)鍵環(huán)節(jié)；三是完善退出機制，針對由于不可抗力、違約、主動退出等社會資本方各種中途退出情形，明確相應的預案和應急接管流程及賠償、清算措施。

3.3 提高項目監(jiān)管能力

實施機構(gòu)缺乏專業(yè)力量和經(jīng)驗是項目建設(shè)期風險失控的重要原因，提高實施機構(gòu)項目管理的專業(yè)能力能有效防范項目建設(shè)期風險，及時解決項目建設(shè)期出現(xiàn)的問題。

作為項目實施機構(gòu)，可以采取以下措施提高項目管理專業(yè)能力：一是依托行業(yè)主管部門建立具備項目建設(shè)監(jiān)管能力的部門，集中專業(yè)人員協(xié)助監(jiān)管；二是有針對性地組織調(diào)研培訓，掌握相關(guān)政策法規(guī)，全面提高項目管理能力；三是根據(jù)項目進展情況，聘請第三方專業(yè)咨詢機構(gòu)協(xié)助進行建設(shè)期項目監(jiān)管，充分發(fā)揮咨詢服務(wù)機構(gòu)在PPP項目中的籌劃、策劃、監(jiān)督、鑒證等方面的智庫作用[3]。

3.4 督促監(jiān)理機構(gòu)做好過程控制

監(jiān)理單位作為第三方監(jiān)督管理機構(gòu)，受建設(shè)單位委托進行“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”工作，控制工程建設(shè)的投資、建設(shè)工期、工程質(zhì)量，進行安全、合同管理，協(xié)調(diào)有關(guān)單位之間的工作關(guān)系，是項目實施機構(gòu)防控項目建設(shè)期風險的重要抓手。

PPP項目實施過程中，監(jiān)理單位由項目實施機構(gòu)或者項目公司通過政府采購聘請，但由于監(jiān)理費用一般由項目公司支付，監(jiān)理單位很難做到完全對實施機構(gòu)負責。為使監(jiān)理單位真正成為實施機構(gòu)進行項目管理的有效抓手，一是項目實施機構(gòu)要按規(guī)定選聘或參與選聘信譽良好、公平公正、與社會資本不存在關(guān)聯(lián)的監(jiān)理單位,與項目公司約定保留對監(jiān)理機構(gòu)的一票否決權(quán)，有權(quán)要求更換履職不到位的監(jiān)理機構(gòu)；二是與項目公司商定監(jiān)理費用支付方式，項目公司將監(jiān)理費暫存于項目實施機構(gòu)，由實施機構(gòu)支付給監(jiān)理機構(gòu)；三是建立定期報告制度，監(jiān)理單位定期向項目實施機構(gòu)報告工程進展情況并提交監(jiān)理成果。

4 結(jié) 語

水利建設(shè)重大項目作為“兩新一重”涉及國計民生，隨著國家政策支持，投資規(guī)模將持續(xù)保持或穩(wěn)步提升，社會資本參與度廣泛拓展，既為水利建設(shè)市場增添了活力，同時也帶來了新的風險。本文結(jié)合當前水利PPP項目存在的典型問題，針對性地提出了以提升監(jiān)管能力為基礎(chǔ)，以督促監(jiān)理機構(gòu)過程控制為抓手，科學合理選擇社會資本，切實完善落實監(jiān)管機制的措施建議，希望對水利PPP項目實施機構(gòu)加強項目建設(shè)期風險管控提供參考和幫助。