丹麥針對稀缺資源發出“禁采令”

莊嘉

2021年9月17日，丹麥格陵蘭新一屆政府對外正式宣稱，“計劃通過地方性法規的形式禁止鈾、釷等稀缺礦物資源的開采，并準備叫停科瓦內灣礦的開發”。

科瓦內灣礦由澳大利亞礦業公司格陵蘭礦業擁有，位于格陵蘭南部庫雅雷克市的一個城鎮納薩克附近。該礦含有大量稀土金屬，但也含有放射性鈾。當地人擔心，如果開采，可能會損害該國脆弱的環境。

格陵蘭政府在今年4月發起反對開發科瓦內灣礦的運動后上臺執政。該政府格陵蘭礦產資源部部長納賈·納撒尼爾森在首府努克接受路透社采訪時表示：“我們所知道的是，納薩克及其周邊地區的本底（天然放射性環境對測量的貢獻）輻射相當高，這意味著該項目將與即將出臺的鈾礦零容忍政策相沖突。”因此，將禁止對鈾濃度高于100ppm的礦床進行勘探。

據悉，“科瓦內灣礦”含有大量稀土等稀缺礦物資源，堪稱世界上最大的稀土礦藏之一。這一消息意味著坐擁世界上最大的未開發金屬礦床的格陵蘭將關閉稀土等稀缺礦物資源開采的大門，這或將對全球高科技、國防軍事、清潔能源、精密醫療等諸多依賴于稀缺礦物資源的領域發展帶來重大影響。

21世紀以來，稀土元素、稀有金屬等稀缺資源的開采始終是世界各國關注的焦點。一方面，利用稀缺礦物冶煉、分離、提取、制取、融合形成的放射性同位素，被廣泛應用于鋼鐵、機械、儀器、食品加工、地質勘查、農業、醫學等民生領域;另一方面，在軍事領域相關稀缺資源常常被用于制造核武器、艦艇、導彈的燃料。鈾、釷等稀缺元素聚集形成的礦產資源已經演變為國家層面的戰略性資源，其開發、生產、利用、衍生往往關乎一個國家、區域的核政策、核能力和核儲備，不少國家在稀缺礦物資源開采政策上經歷了“先松、后緊、再禁”的階段。

以美國為例。2021年4月，美國政府公布耗資2萬億美元的基礎設施建設法案，提出撥款150億美元用于稀土元素冶煉、分離等多個稀缺資源控制項目。但不同于前期的多頭、多領域開發，如今的美國政府更看重對本土稀缺資源的保護、管制與儲備。效仿歐盟國家，美國政府也將“稀土資源”列入關鍵和戰略礦產資源清單中，明示其為不可或缺的稀有戰略性物資。

不僅僅是稀土資源，根據美國政府對外公布的清單，“稀土資源只是所列35種關鍵和戰略礦產資源中的一類”。另據華盛頓“戰略與國際研究中心”（CSIS）能源安全與氣候變化項目高級研究員對媒體所言，“除了稀土以外，美國政府對其他關鍵和戰略礦產資源實際上也給予了高度重視”。2021年3月，美國第46任總統拜登就下令對美國的關鍵供應鏈進行審查，其中包括所有35種關鍵礦產資源。

值得注意的是，美國對稀缺資源奉行的保護、管制與儲備政策，實際上是“禁采國內稀缺資源”，但鼓勵進口國外稀缺資源。根據美國地質調查局的數據，“美國100%需要進口的就多達14種”。拿銻資源來說，作為蓄電池、化學制品、半導體等領域的主要原材料，“銻”目前已經成為比芯片還要珍貴的稀缺資源。高純度鈮鈷銻合金的誕生，令銻資源的應用范圍擴展至星際航行領域。因此，近年來美國政府高度重視銻資源開發利用，對其實施了嚴格的管制與儲備。由于銻存在稀缺性和不可再生性，美國政府禁止在境內進行開采，轉而向國外進口銻資源。

與美國國內“一刀切”關停稀缺資源開采不同的是，澳大利亞奉行的是“環保前置，開采后行”的理念。澳大利亞是世界鐵礦石、冶金煤、氧化鋁和鋁土礦主要出口國，黃金、動力煤和液化天然氣出口排名世界第二，鈾和鋅產量世界第三，已經成為全球礦產資源的重要供應者。據“環球印象”發布的《澳大利亞礦產資源投資前景及風險分析報告》數據顯示，“2020年，澳大利亞礦產品出口額已持續增加達到2850億澳元”。可見，稀缺資源已成為澳大利亞發展經濟的命脈。

一方面，不可否認的是，澳大利亞采礦業的監管在州與聯邦層面存在立法、標準以及程序的不統一。據統計，單單石油業開采，澳大利亞就約有150部法規和50個機構監管石油工業。但實際上，澳大利亞的采礦批準和勘探開采是兩個完全獨立的審批事項。采礦批準的前置條件是必須持有澳大利亞聯邦政府下屬的環保部的環評報告，否則一律不發放采礦許可證。

針對稀缺資源的“禁采令”并非丹麥獨創，美國、澳大利亞等國均已意識到稀缺資源保護的重要性。

另一方面，澳大利亞雖然在聯邦制的背景下，礦產資源管理權限主要在州一級，但是鈾礦等稀缺資源的管轄權由澳大利亞聯邦政府負責，并且所有稀缺資源的貿易政策也均由聯邦政府負責。2020年，為了刺激因疫情影響的當地經濟，澳大利亞聯邦政府鼓勵投資礦產勘查新區，以發現新的勘查機會。但到了2021年，澳大利亞聯邦政府的側重點就直接變為了稀缺資源的保護，踐行環評優于開采的政策主張。

綜上，針對稀缺資源的“禁采令”并非丹麥獨創。美國、澳大利亞等國均已意識到稀缺資源保護的重要性，在開采、進口、保護等方面多措并舉。雖然舉措不盡相同，但是總體方向是一致的，就是對稀缺資源的戰略性意義具有了高度的認可和重視。

從應用價值和發展前景角度，稀缺資源本身無疑具備巨大的能量。以氦資源為例。目前，氦氣在航空航天和國防技術、高科技制造、火箭發動機測試、高精度焊接、商業潛水、粒子加速器中的磁體冷卻、光纖電纜和手機中半導體芯片的生產中至關重要。根據美國地質調查局2021年對氦資源的評估，“全球氦氣資源總量約為519億立方米。其中，美國擁有206億立方米，占全球的40%;卡塔爾擁有101億立方米，占全球的19%;阿爾及利亞擁有82億立方米，占全球的16%;俄羅斯擁有68億立方米，占全球的13%”。據此，四國的氦資源總和占全球總量的88%。

四國中，美國、俄羅斯均通過立法明確了氦資源開采的法律規制。美國設立了“聯邦氦項目”，并由國會立法形成了《氦保護條例》《氦保護法修正案》，明確了氦資源保護的法制版圖，明文規定“針對氦氣豐度未能達到工業利用指標的氣田，油氣公司必須回收氦氣，而對于還未使用完的氦氣，國家則直接收購注入氣田，進行再次儲藏”。2018年時，氦氣更是被美國列入35種關鍵和戰略礦產資源。俄羅斯則積極推動聯邦法律《氦法》與聯邦規劃《俄羅斯的氦》的制定，不僅將氦氣作為重要的戰略資源，更是直接限制氦氣的出口。

禁采令與環保評估的背后反映的是，全球以放射性礦物為代表的稀缺資源正瀕臨開采和利用的臨界點。一旦稀缺資源達到開采的峰值，短期內人類將難以尋到替代性資源。換言之，就是人類在保護資源義務與利用資源權利層面面臨大量抉擇與博弈。

坐擁世界上最大的未開發金屬礦床的格陵蘭將關閉稀土等稀缺礦物資源開采的大門

在經濟高度發展、科技日新月異的今天，人類與自然的關系已經處在失衡的邊界。稀缺資源賴以生存的礦床被勘探開發本身就是損傷地球土層，若適度開采，那么人類與自然還能處于一個相對平衡的狀態。若不能控制在合理范圍之內或將地球的稀缺資源耗盡，或許，丹麥格陵蘭政府對稀缺資源開發的“零容忍”政策并非通用的良策，但卻能再次喚起人類對自然、對稀缺資源的敬畏之心。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com