高郵市農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)組建及發(fā)展情況研究

周 偉 楊 進(jìn) 劉慶慧

（高郵市水利局，江蘇 高郵 225600）

為貫徹落實(shí)中央、省有關(guān)鼓勵(lì)農(nóng)民用水組織創(chuàng)新發(fā)展的要求文件精神，高郵市積極探索基層水權(quán)制度改革，先后組建了13 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（園區(qū)）農(nóng)民用水戶用水協(xié)會(huì)［1］，通過制定管理規(guī)章制度、規(guī)范化運(yùn)行，充分調(diào)動(dòng)用水戶自覺自愿參與水利工程的建設(shè)與維護(hù)，促進(jìn)了末級(jí)渠系工程的科學(xué)管理、水資源的合理配置，達(dá)到了合理用水、節(jié)約用水的目的。

1 用水協(xié)會(huì)的組建及運(yùn)行管理

用水協(xié)會(huì)是由用水農(nóng)戶自發(fā)自愿組建，不以營利為目的的群眾性社會(huì)團(tuán)體。高郵市目前已組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)、灌溉服務(wù)專業(yè)合作社等多種形式的用水組織。其中，村級(jí)組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)54 家，鎮(zhèn)級(jí)組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)13 家，大型灌區(qū)組建興水灌溉服務(wù)專業(yè)合作社1 家［2］。協(xié)會(huì)通過建立協(xié)會(huì)章程，制定規(guī)章制度，明確各自職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍，進(jìn)一步規(guī)范了協(xié)會(huì)的常態(tài)化管理，確保了依法開展協(xié)會(huì)的建設(shè)、管理和經(jīng)營活動(dòng)，協(xié)會(huì)的運(yùn)行管理機(jī)制更加規(guī)范有序。

1.1 制定灌溉管理制度

通過實(shí)施不同的灌溉周期制度，做到科學(xué)分配、合理調(diào)配灌溉用水量。協(xié)會(huì)根據(jù)核定的灌溉面積，在灌溉用水期之前向用水村組下達(dá)各自水期的用水計(jì)劃，各用水村組根據(jù)不同用水戶的灌溉面積，再合理制定本水期用水計(jì)劃，做到科學(xué)配水、合理用水、依法管水，從而達(dá)到提高灌溉水利用率、充分發(fā)揮灌溉效益的目的。

1.2 制定水費(fèi)征收辦法

通過制定水費(fèi)征收辦法，測(cè)算分類農(nóng)業(yè)水價(jià)，經(jīng)物價(jià)部門核定，出臺(tái)指導(dǎo)價(jià)格，由用水戶協(xié)會(huì)收取［3］，切實(shí)做好水費(fèi)征收工作。協(xié)會(huì)對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目及水費(fèi)收取的面積、標(biāo)準(zhǔn)、金額，在村務(wù)公開欄上進(jìn)行公示，嚴(yán)格執(zhí)行由物價(jià)部門核定的農(nóng)業(yè)水價(jià)，不得擅自提高水價(jià)。管水員根據(jù)各用水戶的灌溉面積和核定的水價(jià)，逐一上門與農(nóng)戶核實(shí)、對(duì)接確認(rèn)，在灌溉用水前規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，向用水農(nóng)戶收繳預(yù)交的水費(fèi)，并及時(shí)上繳到用水戶協(xié)會(huì)，再由用水戶協(xié)會(huì)將收取的農(nóng)業(yè)水費(fèi)足額上繳至水利局水費(fèi)專戶。

1.3 制定財(cái)務(wù)管理制度

通過制定財(cái)務(wù)管理制度，進(jìn)一步規(guī)范用水協(xié)會(huì)的財(cái)務(wù)管理，明確協(xié)會(huì)現(xiàn)金支出憑證，必須有當(dāng)事人的簽名或者蓋章，還需有財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人或者其指定人員的簽名或者蓋章。規(guī)定協(xié)會(huì)的財(cái)務(wù)收入和支出情況必須向用水農(nóng)戶定期公開，每半年至少公開1 次，年終對(duì)收支情況進(jìn)行公布，實(shí)現(xiàn)賬、表、票三者一致。及時(shí)規(guī)范財(cái)務(wù)報(bào)表編制，履行相關(guān)程序，向用水協(xié)會(huì)會(huì)員公布，嚴(yán)格控制開支，緊縮管理費(fèi)支出，接受水利、財(cái)政等各方監(jiān)督檢查，確保協(xié)會(huì)財(cái)務(wù)管理民主、公開透明、用有成效。

1.4 制定工程管理制度

制定出臺(tái)《高郵市小型農(nóng)田水利工程管理細(xì)則》《高郵市農(nóng)村環(huán)境“五位一體”長效管護(hù)辦法》等一系列工程管理制度，統(tǒng)一發(fā)放高郵市政府監(jiān)制的小型水利工程產(chǎn)權(quán)登記證書，明晰小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)，實(shí)行分級(jí)管理，支渠及以上及其建筑物由用水協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)管理，斗渠以下及其小型建筑物由用水組管理［4］。支、斗渠及其建筑物維修配套、更新改造所需資金由用水組向各用水戶收取，并按照各自的受益面積進(jìn)行合理分?jǐn)偂２捎枚喾N管護(hù)模式，落實(shí)管護(hù)人員，實(shí)行“五位一體”長效管護(hù)，基本建立了“村有負(fù)責(zé)人、片有管理員、組有管水員”的管護(hù)網(wǎng)絡(luò)，確保了水利工程完好和良性運(yùn)行［5］。

1.5 制定督查考核制度

印發(fā)《高郵市農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)考核獎(jiǎng)勵(lì)管理辦法》和《農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)考核標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)分細(xì)則》，制定考核標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)分細(xì)則，由水利部門牽頭，會(huì)同財(cái)政、民政等部門，組成考評(píng)小組，開展考核評(píng)比工作。采取平時(shí)檢查與定期考評(píng)相結(jié)合的形式，重點(diǎn)考核協(xié)會(huì)規(guī)章制度執(zhí)行、工程運(yùn)行管理、資金規(guī)范使用等情況，對(duì)協(xié)會(huì)逐項(xiàng)進(jìn)行考核評(píng)比打分，根據(jù)打分結(jié)果，對(duì)協(xié)會(huì)發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助資金。對(duì)考核結(jié)果在60 分以下的協(xié)會(huì)，在全市范圍內(nèi)進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，責(zé)令協(xié)會(huì)在一個(gè)月內(nèi)提出整改方案、落實(shí)整改措施、限期整改到位，并將整改結(jié)果書面報(bào)市水利局，再由水利局組織考評(píng)小組進(jìn)行復(fù)查。

2 用水協(xié)會(huì)所發(fā)揮的作用

通過農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)規(guī)范化、制度化的運(yùn)行，激發(fā)了用水戶參與用水協(xié)會(huì)管理的自覺性和積極性，解決了末級(jí)水利工程的維修運(yùn)行主體缺失現(xiàn)象，促進(jìn)了農(nóng)戶節(jié)約用水意識(shí)，在降低農(nóng)業(yè)灌溉用水成本的同時(shí)又增加了用水農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入，基層干群緊張關(guān)系得到了有效緩解。

2.1 解決了用水管理中的“主體”缺位問題

高郵市小型農(nóng)田水利工程普遍存在“有人用無人管、有錢建無錢管、有法依無法管”的現(xiàn)象，小型農(nóng)田水利工程的功能不能得到及時(shí)有效的發(fā)揮，使用壽命也受到嚴(yán)重影響，工程效益也無法得到有效發(fā)揮。通過成立用水協(xié)會(huì)組織，由受益的用水戶通過民主方式組建用水協(xié)會(huì)，實(shí)行自我服務(wù)、民主管理，進(jìn)一步培育了農(nóng)民自主管理意識(shí)，提高了管理水平，較好地解決了小型農(nóng)田水利工程管理主體的缺位難題，有效地實(shí)現(xiàn)了用水戶協(xié)會(huì)和用水戶之間的互贏。

2.2 提高了廣大農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)

長期以來，農(nóng)民種田習(xí)慣于大水漫灌，加之種植過程中噴灑農(nóng)藥、化肥施用需要伴有較大水量，用水浪費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。通過組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，實(shí)行以需定量、以量定價(jià)，提高了廣大農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)。廣大用水戶都能夠積極主動(dòng)參與到節(jié)水工作中，有效地提升了水資源的利用效率和農(nóng)民的自身效益。

2.3 明晰了小型農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)及責(zé)任

通過向農(nóng)民用水協(xié)會(huì)發(fā)放產(chǎn)權(quán)證，將田間小型水利工程設(shè)施的管理權(quán)、使用權(quán)明確給各農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，對(duì)管護(hù)范圍、管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)及管護(hù)職責(zé)進(jìn)行明確［6］，強(qiáng)化用水協(xié)會(huì)對(duì)小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)的主導(dǎo)地位，較好地解決了斗渠以下田間工程“有人用、沒人管”的問題，建立了農(nóng)田水利建設(shè)管理新機(jī)制［7］，確保了水利工程的完好和良性運(yùn)行。

2.4 增強(qiáng)了干群之間的關(guān)系

通過成立農(nóng)民用水組織，對(duì)灌溉用水進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配管理，較好地規(guī)范了用水秩序，解決了用水過程中的許多矛盾和問題，提高了用水效率［8］。協(xié)會(huì)在充分享有用水管理民主權(quán)利的同時(shí)，積極維護(hù)農(nóng)民的用水權(quán)益［9］，在減少群眾用水之間糾紛的同時(shí)，又改善了干群之間的關(guān)系，維護(hù)了農(nóng)民的合法用水權(quán)，增強(qiáng)了農(nóng)村社會(huì)環(huán)境的和諧穩(wěn)定。

3 用水協(xié)會(huì)運(yùn)行所面臨的問題

通過運(yùn)行實(shí)踐，用水協(xié)會(huì)在發(fā)展過程中也暴露出一些問題。一是缺少運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)。由于用水協(xié)會(huì)是非營利性組織，運(yùn)行管理上資金不足，從而導(dǎo)致管理缺位，不僅影響項(xiàng)目發(fā)揮應(yīng)有作用，使建設(shè)成果大打折扣，還會(huì)造成改革成效難以為續(xù)。二是農(nóng)戶缺乏參與積極性。目前高郵市制定了一系列節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)政策，但由于在推廣管灌、微灌等節(jié)水灌溉方面的投入較大，相關(guān)部門也沒有出臺(tái)相關(guān)的政策扶持，導(dǎo)致農(nóng)民在節(jié)水改造方面參與的積極性不強(qiáng)、主動(dòng)性不夠。三是資金使用不規(guī)范。部分協(xié)會(huì)在資金支出方面隨意性較大，白紙據(jù)普遍存在，且數(shù)額較大，同時(shí)存在支出票據(jù)不真實(shí)、手續(xù)不全、支出不合理、大額支出未通過銀行轉(zhuǎn)賬、現(xiàn)金支付較多等情況，存在較大的資金使用隱患。

4 對(duì)策措施

4.1 優(yōu)化用水協(xié)會(huì)的組織結(jié)構(gòu)

積極推行組建以鎮(zhèn)為單位的農(nóng)民用水合作組織聯(lián)合會(huì)，所轄村作為分會(huì)。由鎮(zhèn)統(tǒng)一牽頭管理，統(tǒng)一調(diào)配資金，統(tǒng)一安排管理人員，消除末級(jí)渠道產(chǎn)權(quán)、資金和管理方面的缺位現(xiàn)象。

4.2 加強(qiáng)用水協(xié)會(huì)的學(xué)習(xí)宣傳

用水協(xié)會(huì)要定期召開理事會(huì)成員和常務(wù)理事會(huì)成員以及會(huì)員代表大會(huì)，認(rèn)真研究制定工作計(jì)劃，向會(huì)員報(bào)告用水協(xié)會(huì)開展工作情況及重大事項(xiàng)。不斷加強(qiáng)用水協(xié)會(huì)人員業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高用水協(xié)會(huì)管理水平。

4.3 強(qiáng)化協(xié)會(huì)的財(cái)務(wù)管理

議定的農(nóng)業(yè)用水指導(dǎo)價(jià)格在票據(jù)使用上，水利工程水費(fèi)繼續(xù)使用原來稅票進(jìn)行收取，其他相關(guān)費(fèi)用建議使用農(nóng)經(jīng)部門專用票據(jù)進(jìn)行收取，并以開出的財(cái)務(wù)票據(jù)留存聯(lián)作為記賬憑證并及時(shí)入賬。

4.4 加強(qiáng)田間計(jì)量設(shè)施的管理

明確專人記錄水量，同時(shí)對(duì)安裝在渠道內(nèi)的量水設(shè)施觀察測(cè)量記錄上下游水位讀數(shù)，及時(shí)準(zhǔn)確提供農(nóng)業(yè)用水記錄數(shù)據(jù)。明確專管人員加強(qiáng)日常管理，嚴(yán)禁人為破壞，確保田間水利設(shè)施的正常運(yùn)行。

5 結(jié)語

高郵市通過健全基層水利保障體系，推進(jìn)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)建設(shè)，進(jìn)一步培育了用水戶的自主管理意識(shí)，提高了協(xié)會(huì)的管理能力［9］。但在如何發(fā)展壯大這一自治組織，增強(qiáng)農(nóng)民用水自律和民主管理 意識(shí)方面，今后還需在理念、方法、制度、機(jī)制、手段等方面進(jìn)一步創(chuàng)新實(shí)踐和提高。