新形勢下山東黃河供水面臨的問題與對策

高博文

（山東黃河河務局供水局，山東 濟南250011）

1 山東黃河供水基本情況

1.1 供水工程與管理體制

目前，黃河山東段渠首引黃閘共計63座[1]。其中，菏澤9座、濟寧2座、聊城4座、德州4座、濟南11座、淄博2座、濱州14座、東營17座，總設計引水能力2 426.3 m3/s。此外，平陰田山電灌站有取水口1處，利津斷面以下有墾東、小李揚水站等小型取水口。

作為流域水行政管理單位，山東河務局履行轄區內黃河水資源的調度、分配等管理職能，按照有關標準計收渠首供水水費。就系統內部而言，形成了省局、市局、縣局三級水調和供水管理機構；就系統外部而言，建立了河務部門與地方水行政管理單位、灌區用水戶等相互協調配合的工作格局。

1.2 主要工作成效

黃河是山東省最主要的客水資源，年均供水約70億m3，受水范圍包括山東省沿黃9市、膠東半島和河北省、天津市等地區。山東省已有13個市115個縣（市、區）用上了黃河水。多年來，圍繞提升供水保障能力、促進水資源節約集約利用，河務部門協同地方有關單位（部門）開展工作的成效斐然。自1999年開始，推進實施了黃河水量統一調度，確保了黃河連續21年不斷流，山東省成為了這一舉措的最大受益者：濟南泉水連續噴涌17年；聊城市亮起了江北水城的名片；濱州市建設了四環五海；東營市打造了黃河水城。山東省糧食連年豐產，2020年產量較2000年提升了30%以上。2005年河務部門創新提出了“兩水分供”供水模式[2]，有效緩解了全省工農業用水不分、爭水搶水、用水效率低等難題，15年間省內引黃農業用水比例降低了30個百分點。該模式被人民日報頭版所報道，并在黃河流域全面推廣。2010年開啟了引黃濟津潘莊線路，配合原有位山線路，形成了多口門、多線路、常態化的跨區供水格局，近10年累計向河北、天津供水約64億m3，為雄安新區建設、華北地下水超采治理和地區經濟社會發展提供了強有力支撐。2019年引黃濟青開通供水31周年之際，又開啟了東營麻灣閘供水線路，膠東供水多條線路并舉，青島、煙臺、威海、濰坊等地市用水保障能力進一步提升。為落實生態優先、綠色發展理念，2019年開始實施了河道外湖泊濕地生態補水，近兩年已累計補水12.4億m3，菏澤、德州、濱州等沿黃地市，特別是河口地區生態效益明顯。

2 面臨的形勢和問題

2.1 面臨的新形勢

黨的十九大作出了中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾等重大論斷。在習近平總書記歷次重要講話中，先后提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，發出了“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號召，明確了“黃河流域必須下大氣力進行大保護、大治理，走生態保護和高質量發展的路子”“推動用水方式由粗放向節約集約轉變”等具體要求。為適應新時代發展要求，落實好總書記的囑托，水利部黨組深刻分析國情水情，明確我國治水主要矛盾已經從人民群眾對除水害興水利的需求與水利工程能力不足轉變為人民群眾對水資源水生態水環境的需求與水利行業監管能力不足的矛盾，提出的“水利工程補短板、水利行業強監管”水利改革發展總基調，為當前及今后一段時期水利事業，特別是引黃供水工作指明了發力方向。

2.2 存在的主要問題

1）供需矛盾長期存在。一是新發展理念要求把水資源作為最大剛性約束，堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”原則[3]。山東省每年約70億m3的黃河水量分配指標不僅難以調增，還面臨調減壓力。二是預測從2020年到2030年，山東省用水總量需求還將增加25億m3。作為全省主要用水的沿黃地區，黃河水不夠用的情況將長期存在。

2）用水結構仍需優化。優化供水結構，提高水資源利用效率，一直是供水管理工作的出發點和著力點。但是就灌溉效率而言，當前山東省農田還普遍存在大水漫灌的情況，灌溉水有效利用系數僅為0.63左右，與發達國家0.7~0.8的系數差距較大。就用水性質而言，各地黃河渠首農業與非農業供水結構差異較大，地處黃河上游的魯西南、魯西北地區農灌用水占比較高，與下游地區相差30~50%。

3）供水監管強度不足。新一輪黃河取水許可證申請核發工作尚未完成，無指標、超指標、超計劃引水的情況沒有完全杜絕。供水生產沒有實現全覆蓋、全過程、全鏈條、全周期監管，隨意改變取水用途、農水公用、跑冒滴漏等問題沒有完全杜絕。供水監督管理的信息化、科技化水平不高，整體而言，在實時監督、精準監督、有效監督等方面還存在較大差距。

4）市場發展相對滯后。長期以來，供水工作強于行政而弱于市場，市場或價格在黃河水資源配置中的基礎作用發揮不夠充分。主要表現：一是基礎水價偏低，渠首農業水價0.01元/m3，近20年未做調整，造成用水戶惜水節約意識不強，水價杠桿作用及其微弱；二是水權市場運行機制不完善，山東黃河用水指標流轉不暢，目前還沒有成功交易案例；三是河務系統在供水產業鏈當中參與度低、模式單一，在協同地方經濟社會共同推進水資源綜合效益最大化方面，發揮作用不夠充分。

3 推進高質量發展的建議

3.1 提高認識 凝聚共識

建議著力強化4個方面的認識和共識，即：提高全社會對黃河水資源稀缺性的認識，凝聚節水優先的共識，重點要增強宣傳引導的針對性、持續性；提高黃河水用水結構仍需優化的認識，凝聚產業升級的共識，重點要堅持“四定”原則，確保最嚴格水資源管理制度落實落細；提高依法依規利用黃河水資源的認識，凝聚遵規守紀的共識，重點要解決違規用水成本低的問題；提高流域管理機構與地方經濟社會協同發展的認識，凝聚合作共贏的共識，重點要搞好供水產業化政策研究和試點推廣。

3.2 明確目標 規劃先行

建議深入學習貫徹落實《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，立足山東、跳出山東，在國家戰略中找準山東黃河供水的定位，立足自身、協同推進，盡快細化銜接部委與山東省相關發展規劃；結合新的五年發展計劃編制工作，全面深入總結“十三五”發展經驗和不足，謀劃山東黃河供水工作未來發展目標定位和實現路徑；強化既定目標監督考核，全力確保《山東黃河供水發展三年規劃（2019-2021）》《山東黃河供水安全體系建設指導意見》《山東黃河生態保護體系建設指導意見》等現有各項規劃任務落地落實。

3.3 完善法規 強化監管

應綜合采取法制、行政、經濟、科技手段，構建責任明確、監管嚴格、科學高效的供水監管工作機制。建議將習近平總書記視察黃河重要講話精神納入《山東省黃河條例》相關章節，以法規形式明確黃河水資源管理原則、使用條件、責任主體和考核要求，強化法制和行政約束力；鼓勵以經濟方式規范供水管理，進一步完善供水協議管理機制，理順工作流程，規范協議條款，強化契約精神，提高經濟合同約束力；加快供水監管設施更新升級，借助黃河水資源國控系統建設，一體推進從渠首引黃閘到用水戶的全過程、全天候、全自動監管體系建設，不斷提升供水監管科技化、信息化水平。

3.4 探索創新 補齊短板

應堅持目標導向、問題導向、結果導向，大力推進理念創新、思路創新、方法創新，補齊發展短板，以創新發展的新成效開創高質量發展新紀元。建議結合上級機構改革部署，落實改革任務，探索建立統分有度、權責明晰、科學規范、運轉高效的供水管理體制機制；強化東平湖供水功能，有效提升其水資源存蓄能力，探索形成包括黃河水、南水北調水、雨洪資源及配套設施等因素的綜合水價，增強對黃河下游的供水保障能力；深入開展引黃渠首供水價格、供水方式政策研究，積極參與相關政策研究和制定，促進行政和市場兩手發力更加均衡。協同有關單位部門，加強國內外供水管理工作交流，學習引進先進思想觀念、發展理念和工作方式，力爭在促成水權交易、共建供水產業鏈、優化產業結構布局等方面實現新突破。