國土空間規劃下的村莊規劃編制模式探析

摘要：在鄉村振興戰略深化落實和國土空間規劃體系改革的大背景下，村莊規劃由發展建設向實用管控轉變，“多規合一”的實用性村莊成為新時期村莊規劃的主要目標。本文探討在國土空間規劃體系背景下村莊規劃編制的技術、方法和實現路徑，為促進村莊發展、新農村建設和鄉村振興提供借鑒。

關鍵詞：村莊規劃;國土空間規劃;獅子梁村

1、規劃背景

一直以來，涉農政策始終占據著我國國家政策的首要地位，繼十五屆六中全會提出社會主義新農村政策、十八大提出美麗鄉村政策之后，十九大提出了鄉村振興戰略。從國家到省市縣各級政府，從宏觀引導到建設支撐，政府始終嘗試從各層面、多視角來關注和解決“三農問題”，村莊規劃作為引導解決“三農”問題的重要途徑和手段，更應結合各層面的關注重點和時代發展趨勢，提出切實有效的解決路徑。

近年來，各地積極推進村莊規劃編制和實施，取得了一定成效，但村莊規劃照搬城市規劃模式、脫離農村實際、指導性和實施性較差等問題普遍存在。而在劇烈城鎮化的進程中，農村推進城鎮化的腳步常常會忽略農民的意愿和農村真正的需求及發展方向。新一輪國土空間規劃下的村莊規劃編制，旨在從農村的實際發展現狀入手，以尊重農民的意愿和需求為前提，探索符合農村實際的村莊規劃理念，創新和改進村莊規劃方法，提高村莊規劃編制水平，構建一套具有實用性的村莊規劃模式。

2、國土空間規劃下的村莊規劃編制初探

2.1編制思路

村莊規劃作為國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，是實施國土空間用地管制、核發建設規劃許可的法定規劃。編制“多規合一”的實用性村莊規劃已成為現階段鄉村振興戰略及新時期國土空間規劃要求下的新任務。

2.2編制重點

優化國土空間布局，落實生態保護紅線和永久基本農田，劃定歷史文化保護線，明確生態、農業農村住房、產業、基礎設施和公共服務設施等各類用地布局;落實六大基礎版塊和三大新增板塊，詳細獲取村莊基礎數據，提出各類開發建設、修復整治等的管控和引導要求。

3、國土空間規劃背景下村莊規劃編制實例

3.1獅子梁村概況及現狀分析

3.1.1區位及自然條件

獅子梁行政村隸屬于內蒙古呼和浩特清水河縣老牛灣鎮，地處縣城西南部、老牛灣中部，距呼和浩特16公里。老牛灣旅游區是黃河中游段最為典型和突出的代表，成為黃河旅游帶上極具競爭力的旅游經濟示范區。

獅子梁村地處高原，氣候差異很大，具有高原寒暑劇變的特點，屬大陸性季風氣候。獅子梁村處于半山溝梁地帶，氣候較冷，晝夜溫差大，土地貧瘠，產量較低，同時離縣城較遠，信息閉塞落后。

3.1.2人口及產業現狀

本行政村共有自然村22個，總戶籍戶數755戶，戶籍人口數1817人，年齡結構18周歲以下269人，18周歲至59周歲1246人，60歲以上302人。

主導產業類型單一，以農業為主，兼有種植業、畜牧業。當地農民經濟收入主要靠種植黍、谷、糜等小雜糧為主，養殖業以牛羊養殖為主，牲畜4482頭。農民主要的收入靠外出打工，由于每戶耕地較少，基本是自給自足。年收入在8000元之間。

3.1.3土地利用現狀

全村有集體土地面積40543.9畝，農用地23327.9畝，林地6474畝，草地6521.7畝，建設用地876畝，荒山荒溝未利用地16340畝。

獅子梁村地勢坡度明顯，用地較為分散，建設用地并不規整，宅基地浪費嚴重，農耕用地分散在村莊周圍。

3.1.4公共服務設施和基礎設施現狀

自然村照明用電全覆蓋，村道路現狀除上石槽梁、下石槽梁、弓家背3個自然村硬化道路，其余自然村內全部為土路。全村有機電井2座，便民超市1個，村衛生室1個，文化室1個，戲臺1個，村委會占地面積1500平方米。

3.1.5現狀問題分析

從產業發展問題、村莊環境問題、村莊用地問題、設施問題等方面總結如下表：

3.2規劃目標和定位

3.2.1規劃目標

本次規劃將在遵循村莊發展一般規律的基礎上，充分考慮獅子梁村現狀自然條件、以及經濟、社會實際發展狀況，本著尊重村民意愿、集約節約利用土地、保護生態環境的原則，采取精明收縮的規劃策略，將22個自然村中的19個人口少、居住環境較差、交通不便的自然村進行搬遷整合，從而實現基礎設施、公共服務設施的共建共享，不斷提高人居環境品質，積極促進鄉村產業發展，激發村莊活力，營造“阡陌縱橫、屋舍儼然、雞犬相聞、黃發垂髫、怡然自樂”的田園氣息。

3.2.2規劃定位

不同于城市的精明增長，精明收縮的導向恰恰適合于我國當前山區鄉村經濟收縮、鄉村人口轉移的現狀;工農商兼業和人口流動已成為鄉村人居格局變化發展的主旋律。在這樣的背景趨勢下，在保證城鎮化發展進程不變的情況下，在鄉村的土地和人口相匹配、鄉村用地的集約化利用、鄉村居住空間格局的合理重組、鄉村產業的活力發展、鄉村文化的淵源流傳、鄉村田園風光的特色經營、鄉村生態環境的合理利用等問題上表達出清晰的態度和解決方式，是我們此次規劃探索的路徑。

3.3國土空間規劃下的村莊布局

3.3.1規劃用地布局

獅子梁村根據現狀條件此次規劃分為北區和南區，均為新增建設用地。北區79戶，用地規模4.25公頃。南區102戶，用地規模6.68公頃，總計10.93公頃。

按照合理布局，節約土地、集約發展的要求進行用地布局，鄉鎮建設用地與國土規劃、基本農田保護區、生態綠地控制范圍進行充分協調、銜接、并合理安排各類用地。此次規劃主要安置除上石槽梁、下石槽梁、弓家背已實行人居環境綜合整治外的其他19個自然村。規劃可安置181戶，按每戶4人計算，約730人。規劃范圍為10.93公頃，其中村民住宅用地7.56公頃，人均建設用地149m2，村莊公共服務設施用地0.51公頃，村莊基礎設施用地1.88公頃。

3.3.2住房布局規劃

村莊居民建筑風格，依然突出窯洞文化特色，延續傳統窯洞的形式和建筑肌理，注重村莊大環境和居住小環境相協調規劃院落采用聯排大院式布置式，

3-5戶為一排，院落內種植鄉土樹種海紅果樹及藤本植物綠化。

3.3.3道路交通規劃

考慮到村莊內部交通以人行為主的交通特點，主要依托村莊內部道路系統，步行游憩線路串聯主要綠化開敞空間。步行系統通過不同形式的鋪裝，比如鵝卵石、面磚、礫石、石板等材料以及景觀小品，步行節點等的打造，構建具有地域特色的步行景觀體系。

3.3.4公共和基礎設施規劃

（1）公共服務設施規劃

村莊公共服務設施包括行政管理服務設施、教育設施、醫療衛生設施、文化體育設施、社會福利與保障設施、商業金融服務設施和公共綠地等。

公共服務設施宜集中布置在位置適中、內外聯系方便、服務半徑合理的地段，并逐步形成一套適應鄉村居民生產生活方式轉變要求、城鄉一體的基本公共服務和社會管理標準體系。

（2）基礎設施規劃

大致可分為“生產、生活、生態”三類，其中，“生產”類基礎設施建設以農田水利設施為代表，根據農業發展需求，加大資金投入，逐步實現農業產業化標準;“生活”類基礎設施建設以交通、電力、生活污水收集管網、污水處理設施、無害化衛生廁所改造建設等生活配套設施為主，既要考慮鄉村居民生產生活的實際需要，還要根據產業融合發展等要素規模配置基礎設施資源;“生態”類基礎設施建設，要全面推進鄉村清潔工程、污水治理工程，建立健全鄉村居民自我管理機制、清掃清運機制、經費保障機制等長效機制，切實改善鄉村人居環境。

3.3.5綠化景觀規劃

獅子梁村的綠化景觀結構以門戶空間、開敞廣場、街巷干道、楔形綠地為主要承載，構成村莊綠地景觀系統，可概括為“一軸、一帶、兩區、多點”的綠化景觀結構。

3.4村莊產業規劃

3.4.1產業現狀問題

（1）獅子梁村農業基礎設施條件較差，由于地處黃土高原丘陵溝壑區，立地條件差，土地貧瘠且支離破碎，95%以上耕地是坡梁旱地，設施農業發展明顯處于劣勢，加之水資源不足，機械化程度不高，仍未擺脫旱作雨養農業的基本狀態，嚴重制約著農業化發展進程，這也是清水河縣普遍存在的問題。

（2）農業發展方式粗放，資金、技術投入不足，質量效益偏低，產業化程度較低，缺乏骨干性企業和項目的支持和帶動，農企聯接方式匱乏，農民受益環節單一。

3.4.2產業發展思路

考慮產業發展要求，在南區安排一塊產業用地，以鄉村主題性旅游為切入點，深度融合一二產和三產，與其他村莊形成差異化發展，成為老牛灣鎮乃至清水河縣全域旅游的一個有機組成部分，帶領農民創收致富。因此，在安排產業用地的同時，規劃用地仍可安置154戶村民住宅。

規劃在現有優勢農業種植品種基礎上，進一步發展其他經濟作物、觀賞作物種植，并延伸產業鏈條，進行深加工，提高產品附加值，創建專屬品牌進行營銷，同時大力開拓農村旅游市場，特色主題旅游活動，實現與其他村莊的差異化、協同化發展。

3.4.3產業發展規劃

本次規劃提出在獅子梁村的未來產業發展中，應以品牌農業為主導產業，以鄉村旅游、民俗文化體驗為特色產業，進行融合發展。按照面上收縮、點狀開發的原則，加快生態脆弱、偏遠落后地區收縮轉移。在全面加強生態建設的同時，大力發展生態旅游業，適度發展小雜糧種植、經濟林種植、生態養殖等其他特色產業，將獅子梁村建成為全縣生態旅游和人與自然和諧相處的收縮轉移示范區。與老牛灣鎮南部臨黃河村莊相比，獅子梁村在黃河特色景觀旅游資源上不具優勢，故本規劃重點以清水河本土經濟作物種植為基礎主導產業，結合當地環境和自然優勢，以農業發展為平臺，提供富有鄉村特色的品質配套服務設施，建設游客綜合服務中心，配套建設旅游停車場、旅游餐廳，注冊獅子梁旅游微信公眾號及旅游信息網絡平臺，定期推送最新旅游咨詢，開展特色主題旅游活動，以“研學旅游+鄉土文創”構建獅子梁特色旅游產業鏈。

同時，依托村域及周邊坡地窯洞景觀和良好的生態環境，探索開發周邊產業，結合本村自然地形，打造集農業觀光、農事體驗、農果采摘、農產品推介及餐飲住宿、青少年素質體驗活動等，以生態旅游帶動農業生產，夯實產業基礎從而提升旅游價值，帶動實現生態效益與經濟效益的“雙贏”。

3.4.4特色產業：鄉村文化體驗區

在規劃用地南區，預留產業發展用地，用以拓展鄉村旅游，建設旅游配套設施，劃分不同文化體驗區，全方位打造村莊精品旅游區。

（1）農村生活展示區，包括展示中心、慢農集市，作為集中參觀人流的接待及農產品推介會，農產品種植及特色養殖的培訓課堂。

（2）民俗文化體驗區，包括民俗文化展示及燒陶、剪紙手工作坊，攝影科普花田，種養殖體驗區;打造青少年第三空間，將農業教育、慈孝教育、自然教育、素質教育融合在期間，通過親身經歷、體驗感受和親近自然，了解農作物品類和生長過程，增加對傳統文化的感知，提升地區文化自豪感。

（3）民宿、農家樂體驗區，沿襲村落肌理及風格，打造特色傳統窯洞民宿，感受窯洞文化，品嘗無污染農家特色美食。

4、規劃實施措施

4.1政策建議

（1）開發市場化搬遷補償。

（2）建立市場化土地補償制度。

（3）新型安置區土地流轉制度。

（4）完善后期扶植政策促進搬遷后經濟發展。

4.2實施建議

（1）村莊建設應集中力量、優先進行基礎設施及急需的公共服務設施建設，盡快創造良好的村莊面貌。

（2）做到遠、近期相結合，急緩協調，處理好綜合開發與局部建設相銜接的關系，嚴格按規劃程序進行。

（3）加強組織領導，做好技術指導。成立村莊規劃建設工作小組，負責制定具體的工作安排計劃和實施細則。各相關職能部門加強對村莊規劃指導和技術培訓工作，組織專業技術人員深入村莊實地進行技術指導，建立科技、規劃、設計單位“一對一”技術幫扶機制。

（4）尊重村民意愿，強化公眾參與。始終堅持村民主體地位，維護村民對規劃編制的知情權、參與權、表達權和監督權，讓村民真正參與到規劃編制的各個環節。

參考文獻：

[1]中共中央國務院.關于實施鄉村振興戰略的意見[R].2018

[2]自然資源部辦公廳.關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知[R].2019

[3]黃開國.國土空間規劃體系下的村莊規劃編制探索.南方國土資源.2020

[4]羅燕飛、唐藹茵.國土空間規劃背景下廣東鄉村規劃實踐.南粵規劃

作者簡介：劉琛（1984.10.14），女，滿族，內蒙古呼和浩特市，研究生，中級，研究方向：城市規劃。