生活垃圾焚燒發電PPP項目績效評價指標體系的構建

孫愛東

摘要：目前我國已成為全球最大的區域性PPP市場， PPP績效管理工作已成為地方政府、社會資本和公眾關注的焦點。本文分析了生活垃圾焚燒發電PPP項目績效評價的目的和意義，提出生活垃圾焚燒發電PPP項目績效評價程序，并以徐州市某生活垃圾焚燒發電PPP項目為例構建生活垃圾焚燒PPP項目績效評價指標體系。

關鍵詞：垃圾焚燒;PPP;績效評價;指標體系

近年來， PPP（政府和社會資本合作）模式在我國公共基礎設施建設領域應用越來越廣泛，截止2021年1月31日，我國PPP項目累計達到了10034個，累計投資15.5萬億元，累計簽約落地項目7195個，落地率達到71.3%[1]。2017年7月財政部、住建部、農業部、環保部等四部門聯合印發了《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號），要求政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式，有序推進存量項目轉型為PPP模式。強調確保污水、垃圾處理領域PPP項目質量，規范項目操作流程，鼓勵建設完善項目服務質量、運營成本、安全生產及環保指標監測與監管體系，建立形成基于績效的PPP項目收益機制[2]。

徐州市生活垃圾焚燒發電PPP項目一期工程設計規模為日處理生活垃圾2250噸（3臺750噸/日爐排焚燒爐），項目總投資12680萬元，建設模式為BOT，政府方出資占比40%，社會資本出資占比60%。徐州市生活垃圾焚燒發電PPP項目根據財政部相關政策和操作規范，從項目產出、實際效果、成本收益、可持續性等方面，結合生活垃圾焚燒項目特點，按照建設期、運營期、已移交期三個階段，構建完善了PPP項目績效評價方案和評價指標體系。

1生活垃圾焚燒PPP項目績效評價的目的和意義

生活垃圾焚燒項目是地方政府重要的環境基礎設施項目，環境效益和社會效益明顯，生活垃圾焚燒發電PPP項目績效評價具有十分重要的意義和現實性。

1） PPP項目績效評價是規范項目管理的重要手段。在建設運營管理方面，生活垃圾焚燒發電領域目前已經構建起一套較為完整的政策標準體系，涵蓋了工程建設、安全管理、運營管理、信息公開等方面，這為具體項目績效評價體系的設計和實施提供了依據。

2）PPP項目績效評價是檢驗PPP項目是否達到產出要求、保障項目運營效果的重要手段。PPP項目績效評價重點關注PPP項目的產出數量、質量、成本收益、項目效益和社會效應，通過PPP項目績效評價，督促社會資本按時按質按量完成PPP合同約定內容，可以削減低效無效的財政資金支出，提高資金的使用效益。

3）PPP項目績效評價是政府付費的依據。績效考核是PPP項目中政府向社會資本付費的主要依據，同時績效考核也是評價社會資本提供公共服務質量及效率的依據，是PPP項目利益和風險分配的核心。嚴格開展項目績效評價，是PPP項目目標能否順利實現和PPP模式能否推廣的決定性因素之一，建立按效付費機制也被確定為PPP項目審核入庫的核心標準[3]。

2生活垃圾焚燒發電PPP項目績效評價程序

2.1績效評價主體、對象和階段

生活垃圾焚燒發電項目一般由政府授權城管環衛部門作為項目實施機構， PPP項目績效評價的主體為政府或授權的實施機構，績效評價的對象是項目公司（SPV公司），根據項目生命周期，績效評價階段可以劃分為建設期、運營期和移交期三個階段。

2.2 績效評價的流程

生活垃圾焚燒發電項目PPP績效評價工作由城管環衛部門會同財政部門組織成立績效評價工作小組進行績效評價或委托第三方專業機構進行，并組織編制績效評價評價報告（包括績效考核打分細則及打分表）。績效評價領導小組根據PPP項目合同的約定，監督項目公司履行合同義務，定期檢測項目產出績效指標，編制年報并報市財政部門備案。績效評價流程如圖 1所示。

1）組建績效評價工作小組

由實施機構牽頭，聯合財政部門組建由相關職能部門及相關專業領域專家組成的績效評價工作小組，擬定項目績效評價工作方案。

2）搜集資料

搜集PPP項目的相關基礎資料，包括但不限于：項目實施方案、PPP合同、股東協議、服務協議等。

3）項目公司提交績效評價的全部響應文件

作為績效評價對象，項目公司有義務配合績效評價相關工作。項目公司應準備好項目公司章程、管理制度、財務報告、檢查記錄等相關資料，形成績效評價響應文件，在績效評價日前提交給政府方及績效評價小組，以便政府方和評價小組熟悉項目基本情況及項目進展。

4）現場評價

在績效評價日當天，績效評價工作小組聽取項目公司等相關單位對當次評價周期內項目具體實施情況的匯報，并進行實地評價。項目公司等相關單位需在現場解答考核工作小組提出的疑問，小組再針對匯報情況、實地評價情況以及相關人員的解答進行評分。

5）評價小組評價結果報告

評價小組以績效評價報告的形式呈現績效評價結果，詳述績效評價的組織實施情況（績效評價的時間、參與單位、績效評價小組成員、評價流程等）、績效評價體系（評價指標、評價標準和評價方法等）、績效分析及績效評價結果、存在問題及原因分析、相關建議及整改要求等，同時將評價結果以書面形式反饋給項目公司。

6）實施機構報送績效評價報告

評價小組出具最終的績效評價報告并提交實施機構，績效評價報告經實施機構蓋章后，作為項目政府付費（可行性缺口補助）的核心依據，并提交給財政部門。

3生活垃圾焚燒發電PPP項目績效評價指標體系構建

績效評價指標是實施績效評價的核心，包括建設期、運營期、移交期評價指標。本文以徐州市某生活垃圾焚燒發電PPP項目為例，構建了PPP項目績效評價指標體系。

3.1 建設期評價指標

3.1.1 評價指標的主要內容

建設期績效評價包括質量管理、進度管理、投資管理、安全生產、環境保護等5個一級指標，結合指標重要程度，各指標權重分別為40%、20%、15%、15%、10%。建設期績效評價指標具體內容如表 1所示。

3.1.2 評價指標的應用

建設期績效評價結果與履約保函的提取掛鉤，根據建設期績效評價得分x確定相應的履約保函提取系數，按照履約保函提取系數Y提取相應的保證金。建設期履約保函提取系數為：X≥90分，Y為0; 80分≤X<90分，Y為0.1;70分≤X<80分，Y為0.2;60分≤X<70分時，Y為0.4;X<60分，Y為1.0，并向社會資本方發出退出警示。

3.2 運營期績效評價指標體系

3.2.1 評價指標的主要內容

運營期績效評價包括垃圾運輸與計量、技術工藝、污染物控制、安全生產、內部管理等一級指標，指標建議權重為30%、40%、10%、10%、10%。運營期績效評價指標具體內容如表2所示。

3.2.2 評價指標的應用

根據運營期季度評價結果得分X所對應的區間進行垃圾處理費（可行性缺口補助）付費，考核得分與季度應付費用的關系為：

季度實際運維績效服務費=季度運維績效服務費*運營期績效考核支付系數。運營期績效考核支付系數Y為：X≥90分，Y為100%; 80分≤X<90分，Y為95%;70分≤X<80分，Y為80%;60分≤X<70分時，Y為70%;X<60分，Y為50%。

3.3 移交期績效評價指標體系構建

3.3.1 評價指標的主要內容

移交期績效評價指標包括債務清償，資產可用性、綜合管理、權利移交等一級指標，指標建議權重為30%、40%、10%、10%。每項一級指標下，可用根據評價需要設立根據設立若干二級指標。移交期績效評價指標具體內容如表3所示。

3.3.2 評價指標的應用

移交期績效考核結果與運營維護保函的提取掛鉤，根據移交期績效考核得分X確定相應的移交期運營維護保函提取系數，按照移交期運營維護保函提取系數提取相應的移交維修保證金，移交期保函提取系數Y為：X≥90分，Y為0; 80分≤X<90分，Y為0.1;70分≤X<80分，Y為0.3;60分≤X<70分時，Y為0.5;X<60分，Y為1.0。

若項目公司原因導致未能如期移交，項目公司除繼續承擔相關移交義務外，還應就此等延誤逐日向實施機構支付違約金。

參考文獻：

[1]財政部PPP中心.全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2021年1月報[EB/OL].2021-03-01.

[2]陳婧.垃圾、污水處理全面推進PPP釋出改革決心[N].中國經濟時報，2017-7-20（2）.

[3]傅慶陽，張阿芬，張曉斌等.以績效評價為導向 推進PPP項目規范運作[J].項目管理評論，2019（23）：60-63.