淺析城市綜合防災規劃的困境及優化策略

吳翔華

(菏澤市消防救援支隊，山東 菏澤 274000)

0 引言

新世紀以來，我國城市災害的發生概率不斷增長，為群眾的生命及財產安全造成了嚴重的損害。2007年，《城市建設綜合防災“十一五”規劃》由住建部頒布與實施，在此文件中對城市綜合防災規劃作出了規定，要全面實施規劃工作[1]。在此規定頒布之后，不少學者紛紛就這一問題進行了廣泛的探討，研究的內容涉及基本概念、編制方法、理論框架以及國內外文獻等各個方面，同時也有城市陸續開展了城市綜合防災規劃工作。但是，從實踐結果來看，綜合防災規劃的開展并不是很理想。因此，城市綜合防災規劃還存在諸多的困境。本文主要針對這一問題，對城市綜合防災規劃的重要性、存在的不足等進行分析，并提出相應的優化策略，以期為城市綜合防災規劃提供一定的參考。

1 城市綜合防災規劃的重要性

1.1 城市綜合防災需要滿足防災規劃及現實需求

在現實工作中，針對各種災害雖然已經采取了一些相應的規劃措施，但是沒有較為完善的綜合編制。站在理論角度分析，存在這一問題的原因主要與城市災害的特點有關，城市災害具備高頻率性、高可能性、難恢復性以及突發性等特征，城市災害一般都具備較強的連鎖反應，嚴重的城市災害問題會導致群眾的經濟損失甚至是人身安全。因此，做好城市綜合防災規劃有助于有效預防災害的發生。同時，城市是災害的承受主體，城市的空間特征就是以建筑設施及人口較為集中，因此出現災害就會造成較大的經濟損失[2]。但是由于人口密度較大的城市建筑較為密集，對應的救援工作也存在較大的困難。基于此，應當從全面預防的角度來編制綜合的城市防災規劃，以此保障城市的可持續發展。

1.2 樹立各個方面的關系

城市應急管理所涉及的部門諸多，需要多個部門共同聯合才能夠保障工作的順利開展。但是在實際的工程之中，一些部門所采取的管理體制較為混亂，促使各個部門形成了互不相通的管理方式，導致工作效率低下，無法保障工作的質量，更使得災害防治部門很難開展相應的綜合管理，不能夠對城市的各種災害類型進行有效的統籌安排。同時，因為工作機制不夠完善，促使相關工作的開展缺乏一定的統一性，也沒有完善的監督機制來對各個部門實施有效的監督，因此只有加強對突發事件實施有效的指揮，加強各部門之間的協調性，才能夠有效的實現資源共享，提升城市綜合防災的工作效率[3]。

2 城市綜合防災規劃的困境

2.1 理論體系缺乏

由于前期的工作準備不充分，在制定綜合防災規劃的過程中，由于對城市災害相關知識了解不足，同時對災害的防范重視程度不高，使得制定的規劃無法與城市實際需求相匹配，因此規劃的實用性不高。與此同時，由于城市各個部門之間的溝通與協調不足，造成防災目標與措施等在制定的過程中未能夠形成較為系統的方案?；谏鲜鲆蛩?，城市綜合防災規劃無法形成較為系統的理論指導。

2.2 缺乏有力的法律法規保障

理論體系的缺乏是我國城市綜合防災規劃的一個重要的問題，其中，最為關鍵的理論支持是法律法規，因此法律法規的缺失使得城市綜合防災的重視程度不高，即使是已經制定了針對一些災害的法律法規，但是這只是簡單的規定而已，而我國災害的種類是多種多樣的，這些規定無法一一概括，在眾多災害一同發生的情況下，法律不能夠一一顧及到，因此使得我國防災工作面臨著諸多的不足之處。同時由于相關法律存在缺失，使得防災規劃無法在現實之中得到落實，缺少相應的法律保障[4]。除此之外，基于法律制度方面的缺失，造成一些防災措施與要求等都缺乏較為完善的保障，致使防災建設面臨諸多困境。因此在進行防災規劃的過程中，應當以完善法律作為基礎，以此來為后續的綜合防災規劃有效實施提供有效保障。

2.3 實施主體存在缺失

在我國的城市規劃之中，最為重要的部門之一就是城市綜合防災規劃。防災針對的主體是現實中的人，因此需要制定較為完善的綜合性的防災規劃部門進行指導。雖然防災規劃的較好，但是缺乏有力的實施主體去執行，那么整個規劃也都是紙上談兵，防災效果無法有力的達成。基于此，防災規劃需要各個部門之間實現有效的合作，也需要社會各個領域的相關人員參與進來，做好艱巨的防災規劃任務。災害的出現是不可預知的，因此災害所產生的危害及損失也無法及時的估量，因此在面臨災害的時候，需要社會與大眾共同努力來解決這一問題。但是現階段，許多人并沒有意識到這一問題，例如在學校中雖然有關于災害的預防與控制知識學習，但是也只是觀念的傳授，防災措施無法有效的進行，再加上防災措施由于受到一定社會因素的影響，使得防災規劃在具體的實施過程中增加了不少的困境[5]。

基于上述分析，對于這一問題的處置中，我國還未形成較為系統的部門與組織機構來進行有效的處理，這對于防災工作的實施形成了限制?，F階段，在城市化不斷發展的背景下，對于綜合防災規劃的建設中，最為重要的是建立防災規劃實施部門與組織機構。與此同時，政策的有效實施在于宣傳與支持，其中支持方面需要資金來形成有力的保障，因此我國需要不斷加強對綜合防災規劃方面的資金投入與支持，在部門管理之中加入專業人員，以此對綜合防災規劃工作形成高度重視。依據規劃的內容對社會中的機構與群眾進行有效的協調，以此來向人們宣傳綜合防災知識，提高群眾的防災意識。

3 城市綜合防災規劃的優化路徑

3.1 強化對基礎理論的研究

首先，應當對城市防災規劃的困難進行思考，為城市防災規劃工作的有效實施找到突破口，并為其提供保障。綜合防災規劃的編制基礎應當建立在促進城市和諧發展基礎上，同時對城市綜合防災的各個方面進行有效的研究。根據要求來制定綜合防災部門與組織機構的責任與義務，形成對問題的根本認知，這對于我國城市化進程的建設與發展具有較強的現實意義?；诖?，相關部門在對綜合防災進行規劃的過程中，需要不斷的提高編制人員的理論知識與實踐能力，在綜合防災規劃之中融入可持續發展與生態發展的理念，為群眾創造良好的生活環境。

3.2 與法定規劃體系相融合

城市綜合防災規劃體系之中，各個層次的規劃應當都有所體現，實現法定規劃體系與城市綜合防災規劃的有效結合，因此需要在總體規劃與詳細規劃之中加入法定規劃體系的內容。

3.2.1城市總體規劃中的防災規劃

站在總體規劃的角度，城市綜合防災規劃需要重點關注的內容是如何有效的對現有的空間進行合理的布局。因此應當根據安全防災的基本要求來有效的提升城市綜合防災能力。其中，具體的工作內容應當包含以下幾方面：對災害風險程度、現狀、破壞性以及防災能力等進行分析，并制定相應的規劃。根據空間層次的劃分，總體防災規劃可以被分為市域層面與中心城區層面。前者層面包含的內容較為廣泛，涉及交通、避難、供電供水、通訊、救災等各個方面的聯動機制，需要建立完善的各機構聯動機制及快速反應機制；后者包含的主體規劃內容有防災空間結構、分區、避難及疏散空間規劃、防災救災設施布局、基礎設施、危險源及特定區域的綜合防災規劃等[6]。

3.2.2城市詳細規劃中的防災規劃

城市詳細規劃中的防災規劃設計，應當注意以下幾個方面的內容。主要有：

1)將規劃好的防災空間設備及規劃進行詳細的細化；

2)對局部區域所實施的綜合防災規劃內容進行考察與評估，并且根據評估結果進行及時的調整；

3)對于防災安全控制線進行有效的劃分與控制。在城市綜合防災的總體規劃中應當對相關的空間及項目設施等進行控制，并且在具體的詳細規劃中落實到實處，與此同時應當不斷在具體的技術指標與控制要求等方面實施細致的劃分。重點分析其中的細化目標，包含地塊容積率、建筑高度與密度、綠地率以及人口指標等，并且對其進行及時的防災評估，對開發強度是否符合安全標準進行綜合考察。

3.3 完善綜合防災管理法規及標準

城市綜合防災規劃能夠順利實施的重點因素在于擁有明確的立法，因此立法始終是城市綜合防災規劃的基礎。立法應當包含宏觀層面的立法與微觀層面的技術標準規范。前者需要制定全國統一的安排災害防治對策與實施工作的基本法，并且這一法律是各項單獨的法規實施所依靠的標準，比如，應當盡快出臺《綜合防災法》，以此來促使各種綜合防災工作都擁有法律可以參考。后者需要對細化的規范標準進行完善，對相關建設標準上升至法律法規角度，并且將其應用于城市綜合防災規劃的編制指導工作之中，以此有效的保障城市綜合防災規劃的具體實施。

4 結語

城市綜合防災規劃對城市的安全及社會的穩定有著至關重要的作用?，F階段，城市綜合防災規劃還存在諸多不完善之處，包含理論體系缺乏、法規基礎缺乏、實施主體缺乏等，基于此，本文針對上述問題提出了相應的策略，從加強基礎理論研究、完善法律法規體系以及制定規范標準等方面，提出城市綜合防災規劃的優化路徑，為城市居民提供安全宜居的生活環境。