基于政策引導路徑的城投公司債務形成及化解分析

李蒙 濰坊市城市建設發展投資集團有限公司

一、城投公司的成立及債務形成和發展

（一）城投公司的成立

城投公司即轉型前的融資平臺，是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。①城投公司是我國企業的一種特殊組織形式，它不同于一般的商業企業，它的出現一方面是由于在分稅制改革成功實施后，地方政府事權、財權分離，為滿足人們對基礎設施建設的需求，需要大量資金投資建設，因此地方政府就通過設立城投公司進行城市建設；另一方面，地方政府為推動GDP增長，實現經濟發展，最能起到直接作用的就是基礎設施投資，為應對金融危機實施的四萬億計劃在拉動經濟增長、助力基礎設施投資方面為地方政府提供了有利的條件，極大的促進了城投公司的崛起。

（二）城投公司債務的形成及發展

政府賦予城投公司的職能通常是通過融資完成城區基礎設施建設，利用發行債券、銀行貸款、信托借款、融資租賃等多方式籌集資金，建成的項目基本上是不產生收益的公益性資產，如城市道路、公園、河流等，城投公司無法通過這些項目償還貸款，只能依靠政府信用，滾動續貸，從而積累了大量的政府性債務，隱含了極大的金融風險和系統性風險。這種情況一直持續到2014年《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）的頒布出臺，該文件明確要求建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，明確政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉債。文件發布后城投公司就出現了融資難、融資貴的普遍性問題，兌付危機伺機而動。為此，為有效防范和化解財政金融風險，妥善解決融資平臺公司后續融資問題，2015年財政部聯合人民銀行、銀監會下發了《關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題的意見》，明確要求銀行業金融機構不得盲目抽貸、壓貸、停貸，公益性項目的融資通過發行政府債券解決，但是，政府與城投公司分家的趨勢已不可阻擋。

《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）等一系列文件封堵地方政府違規提供信用擔保，禁止城投公司為政府融資，杜絕PPP項目“明股實債”。政府相繼出臺多項政策，限制金融機構對城投公司純公益性項目建設的城投公司提供資金，如2017年銀監會發布的《關于規范銀信類業務的通知》（銀監發〔2017〕55號），2018銀保監會出臺的《關于加強保險資金運用管理、支持防范化解地方政府債務風險的指導意見》，2018年發改委頒布的《關于進一步增強企業債券服務實體經濟能力、嚴格防范地方債務風險的通知》（發改辦財金〔2018〕194號），以及財金〔2018〕23號《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》切斷了城投公司通過信托、理財等表外資金。在這些政策的倒逼下，隨著債務置換逐步完成、政績考核不再唯GDP論、投資不再是最重要的那家馬車、城鎮化發展已度過迅猛增長期等背景逐步形成，傳統基礎設施投資的重要性逐步下滑，承擔公益性建設任務的城投公司增長空間將非常有限，各地政府開始對城投公司逐步整合，集中資源優勢，剝離無效資產，城投公司紛紛邁向了市場化轉型之路。

二、城投公司債務化解措施

（一）各級省政府發行地方政府專項債置換城投存量債務

從2014年開始，全國范圍內開始進行地方政府性債務統計，以2013年政府性債務審計結果為基礎，結合審計后債務增減變化情況，對地方性債務存量進行甄別，將全部債務劃分為一、二、三類債務。城投公司因承擔公益性建設而舉借的債務從2015年開始逐步被置換，為城投公司的下一步發展奠定了良好基礎。

但是對于大部分城投公司而言，二、三類借款實際上間接的投到了政府性項目，但并未被置換，依然留在城投公司賬上，在沒有盈利能力的情況下，城投公司還需繼續依靠政府信用借新還舊。

（二）政策鼓勵市場化運營的城投公司發行城投債

2015年5月發改委發布的《國家發展改革委辦公廳關于充分發揮企業債券融資功能支持重點項目建設促進經濟平穩較快發展的通知》（發改辦財金〔2015〕1327號）在擔保措施、資產負債率、凈利潤和政府性債務滿足一定指標的前提下，鼓勵優質的城投公司尤其是信用評級AAA的企業，對于有收益項目發行城投債，11月發改委發布的《關于簡化企業債券申報程序加強風險防范和改革監管方式的意見》（發改辦財金〔2015〕3127號）進一步在發債數量指標和資金使用方向等方面放松了城投債發行條件，支持有收益項目融資。2020年，為積極防范因疫情防控出現的債券兌付風險，中國人民銀行發布了《關于疫情防控期間金融機構發行債券有關事宜的通知》，對債券批文適當延期，對疫情嚴重地區開通“綠色通道”，加快審批。2020年3月，企業債、公開發行公司債全面施行注冊制，放寬了企業的申報條件，注重加強后期自律管理，進一步促使城投公司轉型發展，提升自身盈利能力。在2020年貨幣政策寬松的大背景下，城投債發行總量創歷史新高，全年發行額達4.9萬億元。這些政策旨在維護金融系統 安全，鼓勵城投企業自主經營，為化解政府隱性債務做出了具體部署，指明了企業發展方向。

（三）城投公司轉型升級，靠自身盈利完成化解債務

在債務壓力和謀求自我發展的雙重壓力下，城投公司的轉型升級已成為大勢所趨。這不僅需要城投公司決策層的高瞻遠矚和長遠謀劃，還需要當地政府集合優勢資源，剝離無效低能資產，讓城投公司輕裝上陣、自主運營。

一是城投公司服務城市的核心功能持續發揮。我國正處于城鎮化發展的快速階段，無論是新型基礎設施建設、新型城鎮化建設、交通、水利，還是老舊小區改造等方面，城投公司還需繼續發揮城市建設投融資這一核心功能。低效無序的投資拉動已成過去式，政府性投資項目將逐漸減少，城投公司應利用已有的大量資源，注重項目和資產的質量，秉承“增量做優，存量做活”的理念，從傳統的基建投資者，逐步轉向基建保障、資產運營、產業升級三業并存的新時代。

二是項目建設實現“政府、城投、項目公司”資金收益循環。新型城市建設仍然離不開城投公司，但是隨著新《預算法》和《政府投資條例》的貫徹落實，項目投資市場化、規范化成為必然趨勢。在地方政府、城投公司和項目公司三個層面建立有機結合的平衡運作體系，將有助于在嚴控政府隱性債務風險的前提下，推進地方基礎設施建設和促進經濟社會可持續發展。首先，政府要建立債務管理、資源盤活和資金統籌的循環體系，通過預算收入、債券資金滿足項目資本金需求，不足部分通過給予城投公司資源支持，提升城投公司市場化融資能力；其次，城投公司在取得有效資源后，通過發行債券、股權投資、引入戰略投資者等撬動資本金杠桿，將資金注入項目公司，保障城市新型基礎設施投資建設，實現城投公司資源整合和效能提升；第三，項目公司在資金充足的條件下，實現項目順利建設，運營收入歸入城投公司合并計算，確保不新增隱性債務及項目自身平衡運作。

三是有效利用國有股權，積極參與業務拓展。城投公司應加快構建服務城市建設、運營、民生服務的業務生態圈，實現“點線面體”的立體式發展。城投公司通過控股、參股市場化企業、成立基金公司投資項目等方式將業務延伸到城市發展的方方面面。在智慧業務、現代農業、金融服務、高新技術等方向積極拓展業務范圍，實現板塊耦合效應，由“任務式”向“內生式”的發展，打造城投產業的有機生命體。

注釋

① 國務院辦公廳轉發財政部人民銀行銀監會關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題意見的通知（國辦發〔2015〕40號）.