行政強制執行和解的實現：以制度設計為抓手

龐圣浩

(鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001)

一、行政強制執行和解的含義與理論支撐

“和解是私力糾紛解決機制，意味著當事人希望通過互相讓步的方式定紛止爭。”[1]該制度最早出現于民事和行政復議領域，但隨著“執行難”問題的出現，逐漸被引入執行程序中，隨后《行政強制法》又以法律的形式開創了執行和解立法之先河。

執行和解的研究應以強制執行為基礎展開。行政強制執行是指國家運用強制力保障行政決定的實施，是“損益性”的公權力。[2]隨著現代法治化的推進，強制執行的方式難以滿足社會需求，“柔性”的強制執行和解制度便應運而生。《行政強制法》于2012年明確規定了行政強制執行和解制度，指在行政強制執行過程中，行政主體和相對人就執行標的的部分或全部，在不損害公共利益和第三人合法權益的情況下，達成的執行協議。[3]該協議以化解糾紛及實現行政決定為目標，僅指在強制執行的過程中對履行的時間和方式進行協商進而達成的執行協議。該制度不僅提高了行政效率，還以其獨特的“柔性”化解了糾紛，符合現代政府執政方式。

然而，現實的制度落實往往需要理論上的長期博弈與支撐，從執行和解理論的提出到制度落實經歷了數十年，這意味著立法者對相對人權益保護的謹慎，也體現了公權處分的理論障礙。傳統觀點堅持行政權不可處分，但隨著執政理念的轉變和公民權益訴求的增加，實踐中的執行和解已屢見不鮮。一方面，為了確保個案正義，我國行政領域引入了自由裁量權，針對具體案件可以進行適當的權力處分。同時，為了促進行政執行手段的多元化，“又引入了行政指導、行政合約等柔性執法方式”，[4]這無疑承認了行政權的可處分性，也為執行和解的設立提供了理論支撐。另一方面，因協商民主論的興起，國外的“柔性”執法早已成熟完備，如美國的ADR模式以及法國調查專員制度，[5]這也間接的促進了我國執行和解的發展。筆者認為，執行權作為公權力實際上來源于私權利的讓渡，所以兩者在根源上同出一處，并非不可處分，可以在法律規定的前提下進行協商，進而達成執行協議。

二、行政強制執行和解制度的缺陷與不足

行政強制執行和解制度的確立不僅有利于化解糾紛，還豐富了我國行政執法方式。但由于對具體制度的規定匱乏，導致在實際運用中仍產生不少問題，使得制度初衷未能很好實現。

1.缺乏對和解主體的相關規定

行政執行和解實際上是為了實現公共利益和個人利益的平衡。利益的平衡需要當事人之間的充分協商，不僅要求協商涉及的內容全面，還要求參與的主體全面，要求有利害關系的適格主體必須參與其中。然而《行政強制法》僅規定了一般情況下的行政參與主體，對于實際運用中的特殊情況未預先規定，這不僅加大了執法成本，還不利于相對人權益的保護。

2.缺乏對和解協議形式、效力和性質的相關規定

和解協議作為執行和解的結果，其重要性不言而喻，但由于立法規定匱乏，以及相對人的法律意識不足，往往導致協議執行的中止或中斷，不僅降低了行政效率，還會激化固有矛盾。主要存在下列問題：首先，立法沒有規定協議應采用書面還是口頭形式，口頭形式不僅容易引起糾紛，還容易導致自由裁量權的濫用。其次，立法缺少對和解協議的效力規定：(1)并未規定和解協議一旦達成執行程序就應當停止，這意味著和解協議及執行程序同時對被執行人生效；(2)并未規定在恢復強制執行后和解協議是仍然有效、當然無效、還是應當依法解除；(3)并未規定協議對參與主體和有利害關系的第三人將產生何種效力。

3.缺乏對和解程序的相關規定

程序不僅是參與主體在行政活動中必須遵守的行為規范，而且還是實現實體正義的重要保障。但由于長期以來的“重實體、輕程序”，導致了行政訴訟法還沒有形成統一的法典，在執行和解領域亦是如此。立法未規定程序的發起、內容的協商、協議的簽訂與備案等具體程序，不僅不利于規制行政行為，還無法保證執行和解制度的落實。

三、行政強制執行和解制度的完善

針對上述問題，筆者從和解主體、和解協議與程序設計出發，完善制度上的不足。

1.明確執行和解的適用主體

執行和解的參與主體包括：行政主體、相對人、人民法院、第三人。首先，法院并不是行政行為的作出者，沒有實際的處分權，所以不是執行和解的適用主體。對于第三人而言，為了保護其權益、節約訴訟成本，應賦予其一定的異議權促使其參與到協商之中。相對人必須與協商內容有一定利害關系，享有對自己利益的處分權。因行政活動的特殊復雜性，主體資格往往會發生變化，下文主要針對行政主體資格展開論述，參照行政訴訟的被告來確定。

(1)經過行政復議的案件。行政復議實際上是行政系統內部的糾錯機制，由上級機關對不合理或不合法的行為做出改變。若復議決定是維持，那就意味著復議機關沒有行使處分權，此時的和解適用主體是原行政機關；若復議決定是改變，那么就由復議機關和相對人來進行協商和解；如果在期間屆滿后，復議機關仍未作出處分行為的，實則是復議機關的不作為，那么此時原行政機關是和解的適用主體。

(2)作出執行行為的機關被撤銷。和解的適用主體原則上是行政行為的作出機關和相對人，但難免會出現因公共利益的需要而導致行政機關被撤銷，此時由其職權的承受機關來代替其主體資格；若不存在職權承受機關，則由作出撤銷行為的機關來參與協商和解。

(3)經批準的案件。該類案件是由下級機關來具體實施，但上級機關才是權利的享有者，理應作為和解的適用主體，具體以對外生效的法律文書上的簽名蓋章者為準。

(4)執行行為由派出機關或派出機構作出的案件。首先就派出機關而言，法律明確賦予其行政主體資格，可以獨立行使權力并承擔責任，所以派出機關理應作為和解的適用主體；而派出機構則要看是否授權其相應的主體資格，如果有明確的授權，那么派出機構可以作為和解適用主體，若沒有授權，則由機構的設立機關來參與協商和解。

(5)組建或受委托機關作出行政行為的案件。組建機構往往以自己的名義實施行政行為，但實際上卻不具有行政主體資格，不能獨自承擔法律責任，此時應當由相應的設立機構作為和解適用主體；而受委托的行政機關在本質上和組建機構一樣，雖然在受委托的情況下作出了具體行政行為，但也應由委托機關來作為和解適用主體。

(6)多個機關聯合執法的案件。該類案件意味著多個機關同時對某一活動作出行政行為，這些機關都具有相應的主體資格，根據民法的相關原則，共同承擔相應的責任，所以這些機關都應當是和解的適用主體。

(7)和解協商的內容涉及第三人利益的案件。若是協商的結果純粹是有益于第三人或者并沒有對其利益產生影響的，那么協商并非需要第三人的參加，此時其不是和解的適用主體；但協商的結果有損第三人合法權益或增加其負擔的，則應通知第三人作為和解適用主體參與協商過程。

2.完善和解協議的形式與效力

和解協議是行政與民事合同融合下的產物，從性質上來看是行政合同。作為執行和解的核心內容，完善和解協議相關規定可以確保執行和解的有效落實。

(1)明確和解協議的形式。行政法的本質是控權，在規范行政行為的前提下保障參與主體的利益。例如，在相對人利益保護中有這樣一條不成文的規定：當相對人利益受到行政行為影響時須以書面形式表達，體現了行政權的正式與嚴謹。筆者認為，執行和解本質上也影響了相對人的權利義務，采取書面形式不僅有利于證據的收集與認定，還有利于事后對案件的監督與審查，可以確保執行和解的有效落實。

(2)明確和解協議對執行程序的效力。和解協議不僅影響實體，還對程序產生相應的效力。應借鑒民事訴訟中相關規定，倡導以行政立法的形式明確：一旦雙方達成和解協議，應裁定中止執行程序；當和解協議履行完畢時，裁定執行程序終結，進而賦予和解協議對執行程序的法定效力。具體則由行政機關來裁定中止或申請人民法院裁定終結。

(3)明確恢復執行時協議的效力。當被執行人不履行和解協議時，應恢復執行程序，此時協議應當主動依法解除而非無效。首先，只有合同違反法律或損害公共利益時才會導致無效，而當事人的不履行并非合同的無效事由，所以協議依然有效，不履行一方構成違約。其次，如果認為協議當然無效，那就意味著不履行一方不構成違約，這間接給予不履行行為以正面肯定，導致了理論上的悖論。

(4)明確和解協議對實體產生的效力。首先，和解協議具有對被執行人的約束力。和解協議是行政主體與相對人在自愿合法的前提下簽訂的，協議一旦生效，便對被執行人產生相應的拘束力，其必須在協定的范圍內行使權利并積極履行義務。當相對人不履行義務時行政主體有權恢復強制執行，這無疑也體現了對被執行人的約束。其次，還要明確和解協議沒有執行力。一方面，協議是雙方合意達成的結果，并非行政權的單方意思體現，不具有強制執行性；另一方面，和解協議的存在也沒有終止原有行政法律關系，從相對人不履行就恢復執行來看，協議并非執行的依據。再次，協議具有對行政主體的規范力。雖然行政主體享有行政優先權，但這種權利僅在為了公共利益的前提下方能行使。在一般情況下，“行政主體應遵守誠實信用原則，行政行為一經作出不得隨意改變，體現了對行政主體的有效規范”。[6]法律并沒有規定行政主體違反和解協議的制裁手段，導致了立法上的漏洞。最后，對第三人在特殊情況下的執行力。和解協議的達成可能會影響到第三人的合法權益，如果協議內容純粹有利于第三人，那么該協議始終對其產生執行力；但當協議損害其權益時，未經第三人同意，該協議不對其生效，不具有相應的執行力。

3.完善執行和解的程序設計

完善具體的程序設計可以保障執行和解制度的有效落實。因我國的執行分為行政自行執行和申請法院執行，所以對應的執行和解制度也存在些許差別。從總體的程序設計而言，主要包括和解的發起、主體資格的審查、協議的協商、簽訂、審查、公告等內容。

(1)發起。執行和解的發起主要包括發起的主體和時間。首先，就發起的時間而言，行政法上規定為“實施行政強制執行階段”。筆者認為該規定不夠全面，容易誤讓人們以為和解的發起必須在行政機關決定或法院裁定強制執行之后。然而事實上并非如此，催告以及執行的決定階段皆可適用執行和解。所以應明確規定：無論行政自行執行還是申請人民法院執行，在催告發出后到執行程序終結前，都可以提出執行和解的申請。其次，關于發起的主體，筆者認為應從和解協議的性質來分析。和解協議具有雙方性和靈活性，任何一方皆可發出執行和解的請求，但都需經相對方同意后方能達成協議，而且參與方需享有相關權利的處分權。因此，可以采取行政機關依職權、相對人依申請相結合的發起方式。此外還要明確，法院并不能作為和解的發起機關，但在具體的適用中可以享有一定的建議權。

(2)對請求主體及內容的審查。為了保證和解請求權的正確行使，防止作為拖延執行的規避手段，行政主體應及時對請求主體和內容進行審查，看是否有損公共利益或涉及案外人的合法權益。如果請求的內容涉及案外人合法權益，應及時通知其參與和解協商過程，保護其合法權益。一方面應審查其是否具有利害關系及相應的處分權，另一方面還要審查其是否主觀上愿意履行，但卻存在客觀上的履行不能。如審查結果不符合上述條件，應駁回其和解請求，繼續行政強制執行程序。此外，為了有效防止制度濫用，還應主動區分請求主體的主觀意愿并規定相應的申請次數。如果請求主體主觀上是惡意，那么應當及時恢復執行并且剝奪其和解申請權；但如果其主觀上是善意，此時在行政執行效率的要求下，只能給予其特殊情況的申請權。

(3)協議協商。參與主體應秉持自由與公平原則進行充分協商，所達成的合意不得違反公序良俗或法律規定。為了確保行政執行效率，應明確和解的時間限制，原則上應在和解的提起階段完成。比如，相對人在催告期間提出和解申請的，理應在執行決定作出前達成和解協議，否則行政機關有權終止和解并作出強制執行的決定。如果為重大疑難復雜案件，則可將和解期限延長至執行程序終結前。

(4)協議簽訂。協議的簽訂暗含著當事人對權利義務分配的認諾，并通過法定形式賦予合意相應的效力。因此，協議應當采取書面形式，明確記載雙方當事人的名稱及權益分配，方便事后的證據收集與認定。此外，為了確保執行和解的行使規范，還應明確和解的請求和協商形式。關于和解的請求，原則上雙方當事人都應采取書面形式，但考慮到相對人存在書寫困難的情況，可賦予其相應的口頭申請權。但為了實現高效便民原則，對協商的形式不易做過多規定，只要能夠確保協商充分，都應承認其形式上的合法性。

(5)協議審查。和解協議的達成源于自由裁量權的行使，而權力的行使勢必要受到相關部門的監督。筆者認為，對和解協議的審查需要明確審查的主體和審查標準。就審查主體而言，對于行政自行執行案件，應當由上級行政機關進行審查；而對于申請人民法院執行案件，則應當由被申請法院和上級機關聯合審查。這是因為法院作為司法機關僅能審查行政行為的合法性，往往會導致合理性的審查缺失。關于審查的標準，一方面要審查雙方協商是否自愿，另一方面要審查過程是否符合法定程序，內容是否合法。

(6)協議公告。執行和解必須遵守行政公開原則，確保整個過程的公開透明。具體應完善公告制度的適用，如應在主體資格審查后或協議簽訂后及時進行公告。公告可發揮社會監督的效力，還能保證利害關系人的及時參加，不僅降低了執法成本，還可以確保執行和解的有效落實。