全面建成小康社會視域下中國貧困治理的經驗總結與未來展望

赫英斌

(東北石油大學，黑龍江 大慶 163318)

貧困治理是新中國成立以來始終致力解決的一個重大現實問題。從土地革命，到生產合作社，再到人民公社化等，應該說在一定程度上起到了減貧的效果，但由于計劃經濟體制下生產效率低下、工農“剪刀差”日益擴大、自然災害頻發，以及“文化大革命”等因素的影響，我國貧困人口依然很多。以黨的十一屆三中全會為契機，改革開放以來，充分發揮中國特色社會主義的制度優勢，消除貧困，改善民生。尤其是黨的十八大以來，在全面建成小康社會的大背景下，我們黨圍繞精準扶貧、脫貧攻堅等國家戰略，走出了一條具有中國特色的貧困治理之路，國家減貧取得重大成就的同時，也為世界貧困治理提供了中國智慧。

一、中國貧困治理的發展歷程

1.體制轉變與普遍救濟式貧困治理(1978—1985)

1978年以前，中國貧困狀況呈現出規模大、程度深、人數多等顯著特點，究其原因：主要集中于落后的農業經營體制。1978年改革開放后，中國經濟體制逐漸向社會主義市場經濟體制轉型，成為了解放和發展農村生產力、推動農業發展的重要途徑。尤其是在安徽鳳陽小崗村率先實行的家庭聯產承包責任制作為農村經濟體制改革的標志，打破了農產品的價格，有效地緩解了工農“剪刀差”，極大活躍了農民生產的積極性和主動性，推動農村經濟全面快速發展，從而提高了農村的勞動生產率和農民的收入水平，初步緩解了農村嚴峻的貧困狀況。因此，體制的轉變為我國貧困治理打開了一條出路。

這一時期國家在貧困治理方面提出了一些新的舉措，如對老少邊窮地區設立專門財政發展基金給予支持；對貧困地區采取“以工代賑”的方式推進基礎設施建設；對連片貧困區進行重點幫扶等。從以上具體貧困治理舉措中我們可以看出，這一時期國家的貧困治理目標主要集中于普遍貧困的農村地區，采取的方式主要是直接“輸血式”的資金扶持。因此，該階段國家貧困治理呈現出的顯著特點就是普遍救濟性。截至1985年底，農村絕對貧困人口數量由1978年的2.5億減少到1.25億。

2.經濟增長與區域開發式貧困治理(1986—2011)

20世紀80年代中期以后，市場經濟改革不斷推進，中國經濟逐漸邁入高速增長階段，“效率優先、兼顧公平”的主導原則，逐步拉開了中國區域、城鄉和工農之間發展的差距，呈現出東中西部地區發展分散、城鄉貧富差距拉大、農村經濟被嚴重沖擊的態勢，農村經濟體制改革的邊際效益明顯遞減，中國經濟高速增長的收益再難以普遍惠及廣大農村的貧困地區和貧困人口。針對我國貧困狀況由原來的普遍整體性變為復雜區域性的實際特點，我國正式開啟了大規模的區域開發式貧困治理計劃，并將扶貧開發作為“七五”和“八五”國民經濟發展計劃的一項重要內容。

所謂區域開發式貧困治理是相對上一階段普遍救濟式治理而言的，其實質在于國家社會提供幫扶與貧困人口自主脫貧相結合，如利用貧困地區的資源優勢進行經濟開發，改善貧困地區的生產條件，培養貧困人口的自我發展能力，提升貧困地區的生產效益，推動貧困地區的經濟發展，從而達到擺脫貧困的目的。但這一時期開發式貧困治理的特色在于，其治理定位由整體切換到了指定區域，如1986年，我國首次劃定331個貧困縣為重點幫扶區域；1994年國務院頒布《國家八七扶貧攻堅計劃》又將貧困縣的數量調整為592個，扶貧攻堅戰略由“面”轉向了“點”，進一步強化了國家貧困治理的力度。截至2000年，中國農村絕對貧困人口數量銳減到3 200萬人。從數字上看，大規模區域開發式貧困治理政策的實施，使得我國區域貧困問題，尤其是貧困地區的溫飽問題得到了一定程度的緩解，但改革開放后生產要素區域分配差異導致的城鄉、區域間的發展不平衡依然十分明顯，資源貧瘠、發展滯后的西部地區成為了貧困的重災區。為此2001年我國出臺了《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010)》，提出了實施西部大開發戰略。隨后，2006年全面取消在我國沿襲兩千年之久的農業稅；2007年農村全面實行九年制義務教育；2011年提高貧困線標準等。尤其是2011年，我國出臺《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020)》，將貧困治理重點轉向集中連片特困區域，進入貧困治理的片區攻堅階段。

3.全面小康與精準扶貧式貧困治理(2012至今)

經過改革開放四十年的努力，隨著各項貧困治理政策性的不斷投入，我國一般性貧困問題已經得到了相當程度的解決，只剩下最難脫貧的幾千萬人口，這也是我國貧困治理面臨的最嚴峻挑戰：其中一部分是由于自身各種特殊原因缺乏自我脫貧能力的人，即所謂“頑固性”貧困問題；另一部分則是長期以來“等、要、靠”而喪失自我脫貧意志的人，即所謂“貧困陷阱”問題。針對這種現實，十八大后，習近平總書記強調“小康路上一個也不能落下”。為此，我國的貧困治理戰略在此階段，就瞄準了個人的全面脫貧，精準扶貧、精準脫貧就成為了我國貧困治理的重中之重。

黨的十九大再次清晰地規劃了精準扶貧式貧困治理的兩步走戰略：第一步，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到真脫貧、脫真貧，讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康；第二步，實施鄉村振興戰略，解決好長期積累下的“三農”問題，讓農村地區與全國一道進入現代化。

二、全面建成小康社會視域下中國貧困治理的經驗總結

中國貧困治理，伴隨著人民生活從總體小康到全面建設小康社會，再到全面建成小康的發展?？v觀中國貧困治理的發展歷程，政策支持從宏觀到微觀、從整體到區域，實踐效果從貧困人口數量減少到貧困爆發率降低，逐步推動了中國特色貧困治理體系的形成，也為中國成功解決貧困難題積累了寶貴經驗。

1.堅持黨的領導，把握貧困治理的正確方向

我國貧困治理是建立在中國特色社會主義制度基礎上的，其戰略的逐步實施體現了黨領導的正確方向。第一，我國貧困治理的實踐經歷了從中央總體統籌，到區域全權負責，再到市縣自抓落實的發展過程。但在每一環節，黨中央始終是中國貧困治理戰略的制定者和統籌者，針對不同時期貧困治理的要點進行準確定位，針對不同階段面臨的具體問題提出明確解決方案。第二，貧困治理是造福于民的一項長期事業，共產黨人理應義不容辭地擔當起領導者、布局者的重任。中國的貧困治理是緊跟著時代發展的步伐向前發展的，共產黨人為了消除貧困、改善民生付出了艱辛努力，尤其黨的十八大以來，我們的黨更是從新時代發展面臨的諸多機遇和挑戰中，抵御風險，砥礪前行，設計出更加符合時代特征的精準、可行的貧困治理戰略。第三，堅持共同富裕是中國共產黨領導人民進行貧困治理的基本原則。在貧困治理的進程中，我們黨十分重視經濟發展對貧困治理的實際效用，其內在邏輯就是經濟發展成果要惠及更廣大人民群眾，尤其注重貧困人口的共享性，貧困治理實際上就是對共同富裕的映射。

2.以人民為中心，確保貧困治理的目標實現

貧困治理，目的是滿足人民群眾的根本利益需求，途徑是發揮人民群眾的主觀能動作用。第一，以人民為中心的貧困治理理念，體現了黨和國家對人民群眾切身利益的真切關注。改革開放四十年中國貧困治理的進程中，經濟增長從來都不是最終目標，只是推動減貧脫貧的物質基礎，黨和國家衡量治理成效的重要標準之一，而其最終目標是貧困人口的滿意度和幸福感。第二，注重人民群眾的主體力量。20世紀80年代中期，中國一直采取國家和政府“輸血”的救濟方法進行貧困治理，把解決貧困問題看作是政府單方面的事業，而將貧困人口本身置于從屬地位，這種長期角色替代的方式助長了貧困對象“等、要、靠”的依賴思想，忽視了其自我能力的發展。1986年，大規模的開發式貧困治理戰略的實施，實現了貧困治理模式從“輸血”到“造血”的轉變，黨和國家把貧困治理的著力點放在了提升貧困群眾自我脫貧能力上來，為貧困群眾提供更多的就業創業機會，幫助其實現生活穩定、發展生產的內心愿望。

3.機制體制創新，保障貧困治理的有序開展

中國貧困治理領域深化改革的舉措著重體現在機制體制的不斷創新。機制體制的創新是中國貧困治理順利進行的有效保障，同時，機制體制的合理匹配也為社會資源的公平分配實現快速脫貧提供了必要前提。比如，在改革開放初期家庭聯產承包責任制的推廣，極大程度的解放和發展了當時的農村社會生產力，基本解決了長期困擾農村發展的商品短缺難題和農民溫飽問題；再如，進入21世紀后，逐步消除了城鄉二元戶籍制度的壁壘，使大量束縛在土地上的剩余勞動力以進城務工的方式成為了城鄉統一勞動力市場的主體，釋放了社會活力，增加了農民收入，推動了新型城鎮化建設。駐村入戶扶貧制度，貧困治理向村級推進以后，各省普遍建立駐村工作隊制度，即為每個貧困戶指定幫扶責任人，同時把這一做法作為培養鍛煉青年干部的一個重要渠道。

4.定位循序漸進，推動貧困治理的層層落實

縱觀改革開放以來中國貧困治理歷程可以發現，我國貧困治理經歷了從體制改革下的普遍救濟，到經濟高速發展時期的區域開發，再到全面建成小康社會目標下的精準扶貧三個階段，可以說，這是一個循序漸進的過程。所謂循序漸進，就是指處于不同的發展階段，黨和國家會根據不同時期的國情、區情和民情，體現有所差異的目標導向和價值特點，對貧困治理的目標進行瞄準性的定位，其目的就是為了實現日積月累的社會財富能夠為我國貧困問題的解決提供最有價值的保障。這種定位包括兩個方面：一是對貧困對象的瞄準，一是治理資金的瞄準。準確的定位貧困對象、合理的管理治理資金，同樣是一個循序漸進的過程。循序漸進能夠更精確地聚焦到真正貧困的人口，也能更好地匹配人力、物力、財力等各種社會資源，從而有效避免貧困治理過程中可能出現的社會財富浪費和問題解決失效等現象。

三、全面建成小康社會后中國貧困治理展望

進入全面建成小康社會決勝期，中國貧困治理也進入攻堅階段，在黨的正確領導下，堅持以人民為中心的治理理念，精準定位貧困群眾，不斷創新貧困治理的機制體制，到2020年底，脫貧攻堅戰的順利完成，為全面建成小康社會和社會主義現代化建設奠定了重要的物質基礎。但貧困是一個相對的概念，全面建成小康社會后，相對貧困的治理問題又將浮出水面，成為黨和國家下一階段貧困治理的重心。

改革開放以來，我國政府在農村社會保障體系建設方面進行了大量的探索，取得了一定的成績。然而，受國家發展戰略、社會發展階段，尤其是城鄉二元體制的制約，農村社會保障體系建設仍遠遠落后于城市。但隨著時代的不斷進步和社會的快速發展，我們也深刻認識到，農村社會保障是國家社會保障體系中不可或缺的一項重要內容，社會保障城鄉一體化也是實現國家治理體系和治理能力提升的一個重要環節。農村社會保障制度有助于推動農村勞動力合理化流通、農村土地適度規模經營；有利于增加農民的實際收入，提升農民的生活質量；有益于城鄉經濟的協調發展，維護農村社會形勢穩定，等等。因此，在2020年全面建成小康社會后，面對新的貧困治理問題，我們有必要以城鄉二元結構壁壘為突破口，加快社會保障城鄉一體化建設，增強農村內生的社會保障兜底能力。首先，強化規?；洜I帶動產業扶貧的可持續性。目前農村零碎的產業扶貧格局難以抵御重大市場風險，形成較大的經濟效益，而規?；洜I能夠有力聚集區域品牌效應，提升貧困地區產業的市場競爭力。這就需要不斷創新農村產業扶貧規模化經營的發展思路，確保其長效機制，以備在未來貧困治理過程中，使其自身能夠生產出足夠的社會財富作為解決相對貧困問題的主要資源。其次，繼續推行貧困人口兜底機制的科學化設計。目前，國家已建立起貧困人口的社會安全網，但城鄉之間的兜底保障依然存在很大差距，如農村貧困人口的兜底強度不足、制度體系上也過于碎片化、致貧的可能性依然存在等。因此，貧困人口兜底機制的設計要應對貧困地區和貧困人口的實際需求，科學規劃、合理運作。最后，突破城鄉社會保障二元化的重點應放在教育和醫療上。目前農村家庭致貧的主要原因在于學、病兩個方面，因此，推進社會保障城鄉一體化就要將貧困治理的重點放在教育投入、醫療服務數量和質量均等化方面，更多更廣的惠及相對貧困人口。