協同治理背景下高等學校二級學院治理結構創新路徑探究

沈定軍

(鄭州升達經貿管理學院 馬克思主義學院，河南 新鄭 451191)

隨著國家經濟水平的強有力發展以及改革開放的步伐加快，對社會治理能力要求愈加嚴格。黨的十九大報告明確提出，到21世紀中葉要力爭實現國家治理體系和治理能力現代化。而教育作為國家治理體系的重要組成部分，其自身治理結構的科學性和可塑性，對實現政府由辦教育向管理教育轉變有著極大意義[1]。高校作為教育治理機構落實的關鍵所在，強化現代化大學制度并進一步創新其治理結構，可有效落實國家治理體系的現代化。在高校內部，二級學院作為高校開展人才培養、科學研究、社會活動的基礎部分，是高校治理結構的重要組成部分，隨著國家教育體制改革的深化及學院自身規模的不斷擴大，厘清高校、政府及二級學院之間的關系，積極探索有益于二級學院管理的治理結構，滿足二級學院內涵式發展需求，已成大勢所趨。

1 協同治理背景下高校二級學院創新治理結構的必要性

1.1 高校管理體制改革的積極探索

2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化教育體制機制改革的意見》，其中，明確指出教育是國家重點領域，要切實深化教育領域全面綜合改革，使各級各類教育更加符合教育規律、人才成長規律、更能促進人的全面發展等，到2020年，教育基礎性制度體系基本建立，形成充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發展的教育體制機制，政府依法宏觀管理、學校依法自主辦學、社會有序參與、各方合力推進的格局更加完善。高校尤其二級學院作為國家政策的具體執行者，更應積極利用好政策及意見，構建符合高校特色及辦學目標的改革方案，在協同理念的指導下，加深對高校治理結構的優化調整，根據改革基本原則及目標，合法合規創新二級學院管理體制機制，為現代化大學建設作出有益貢獻。

1.2 高校黨政共同負責制的有益補充

歷年來，國家高度重視對高校工作的領導，積極探索高校領導體制機制，根據不同時期教育教學實際需求變革高校領導體制。隨著高校領導體制機制的變革，高校二級學院管理體制也隨之相應轉變[2]。當前，高校二級學院普遍將黨政聯席會議制度作為學院的最高決策形式，相應的管理體制則呈現出“黨政共同負責”。“黨政共同負責”的管理機制使黨政工作從上下架構轉變為同一決策層面，形成了工作上相互監督、相互合作、共同協商的齊手共抓局面。但隨著教師及學生群體重要性的日益凸顯，師生全體要求參與教育決策層面的呼聲越來越強烈，而黨政共同負責制的運行也出現了一些問題[3]。以協同理念為創新的多元治理結構不僅可對高校二級學院黨政負責制進行補充和完善，還可緩解部分現實矛盾，幫助二級學院治理體系的高效運行。

1.3 響應國家宏觀政策的主動之選

近年來，國家不斷深化教育體制改革，堅持放管服相結合的教育方針，強調把該放的權力堅決放下去，把該管的事項切實管住管好。并通過《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》的文件，確立中國高等教育治理現代化的基本框架，打破高等教育治理“一管就死，一放就亂”的制度性困局。國家宏觀政策在改革高校進人用人環境、改進高校教師職稱評審機制、加強高校經費使用管理、完善高校內部治理、強化監管優化服務等方面提出了多項改革意見，為政府從管教育向協助教育轉變、高校從被動辦學向主動辦學轉變提供了理論支撐，更為高校二級學院治理結構的創新提供了政策性方向，使其真正成為實質上的“治學”主體。

1.4 高校二級學院內涵式發展的必經之路

隨著教育改革的不斷深化發展，高等教育改革目標也發生了一定程度的轉變[4]。中國高等教育發展的戰略重點由規模發展向內涵發展轉變，對高等教育的發展方向重新進行了科學定位。實現高等教育內涵式發展，要求高等教育應優化發展理念，以培養高素質人才作為根本任務和首要職責，將打造辦學特色和培養優勢學科作為競爭制勝的發展主線，將服務國家戰略需求和區域經濟社會發展作為創新發展的動力源泉，而這些要求的實現和執行均需突破傳統理念，創新創造更符合發展規律的辦學模式及治理體系。而高校二級學院在高校從注重外延發展到內涵式發展的過程中，由于其自身在提高教育質量、辦學水平和科研成果等方面的突出作用，促使其也必須進行改革和創新，通過治理體系的科學構建為高校內涵式發展助力。

1.5 建設“雙一流”及現代化大學的客觀需要

建設世界一流大學和一流學科，是中共中央、國務院作出的重大戰略決策，也是中國高等教育領域的國家戰略，為提升中國高等教育綜合實力和國際競爭力，向高等教育強國邁進。而建設現代化大學首先要確立科學的辦學理念和完善的大學章程，尤其強調“政校分開、管辦分離”的基本原則，是落實現代化大學治理結構的重要原則。由此可見，強調具有創新理念的治理結構，尊重以學生為中心的多元主體參與，構建協同治理結構的新型治理體系，不僅可發揮二級學院辦學特色和學科優勢，更可推進學院治理能力現代化，為建設一流大學及一流學科提供制度保障。現代大學制度的建設與完善，以及高校管理重心的下移，均需二級學院積極自治，重新審視自身價值，提升管理水平，實現治理結構創新發展[5]。

2 協同治理背景下高校二級學院治理現狀及困境

2.1 內部治理權限不明晰

由于歷史因素和政治因素的影響，中國高校治理體系及辦學模式主要按照政府行政機構的原則執行，在長期執行過程中，高校作為學術組織的功能反而被忽視，出現行政化趨勢，內部組織關系也趨于行政化，行政權力日益集中，組織機構科層化盛行，導致高校二級學院也在行政化權力的領導下，出現行政職能分工不明確、思想僵化、工作效率低下等困境。同時，行政權力的日益盛行，使學術權力處于被動狀態，治理結構中的學術團體日漸受到行政化影響，產生思想及工作執行上的偏離，注重權力而忽視了學術價值及學術研究，把工作重心轉移到權力的爭奪中，出現功利思想，進而產生學術垃圾[6]。二級學院內部治理的混亂狀態正是行政工作崗位與學術崗位治理權限不明晰的表現，不利于二級學院治理結構的改革與創新。

2.2 外部治理權力受限制

高校二級學院作為高校的非法人二級管理單位，是人才培養、辦學思想、辦學措施的具體實施者，同時系一級的治理問題及困難也需通過二級學院給予高校反映和建議，具有承上啟下作用，易成為各方主體矛盾的聚焦點。高校內部治理結構的調整和創新受政府、高校等外部環境因素的影響深刻，尤其受傳統行政管理模式的影響，使得政府長期作為高校權力的主導者而存在，而固有理念和傳統勢力必將影響高校治理結構的創新與優化，造成高校對政府依賴性不減，無法真正邁入獨立辦學的征程，從而導致二級學院在權力上受到束縛，產生較大治理壓力[7]。此外，高校受行政化影響，對二級學院的管理體制機制也存在過度干預，使二級學院受到來自政府及高校的雙重治理壓力，造成二級學院不作為、懶作為、不敢作為的抵觸行為。

2.3 治理文化理念較為欠缺

高校二級學院受到傳統管理理念的侵擾和固化，導致其在工作態度及治理環節上依賴于自上而下的安排和部署，根據命令作出行動，通過指標化方式進行考核，既沒有自我治理、自我管理的意識，也缺乏創新精神。具體到實踐治理工作中，二級學院的大多數教育工作者習慣于聽從上級安排和下達任務，對學院未來建設及發展需求沒有自我見解和創新意識，對學院治理架構的不合理地方也甘于沉默，無法形成自主治理文化氛圍，在思想上缺失主動探索精神和實踐意識，這種缺乏治理共識的狀態，不僅無益于學院治理結構的創新發展，也對學院特色發展及科研工作形成阻礙。治理文化理念的欠缺，可從精神上麻痹行為主體，產生思想惰性，進而反饋到實踐行動中，制約二級學院治理能力現代化[8]。

2.4 制度保障處于缺失狀態

高校合理合規運作是高校邁向一流大學的重要前提。而中國高校現代大學制度的建設時間較短，處于相對低級階段，且建設進程較為緩慢。一方面，高校現代大學制度受到傳統辦學理念及長期行政管理體制機制的影響及傳統理念及舊有勢力的阻礙，造成其建設進程緩慢。另一方面，國外先進管理經驗無法直接作用于中國高校，當前高校管理制度的建設和完備，因還需經漫長歲月轉化為中國自創的高校管理制度理論體系[9]。同時，中國現代大學制度的建設實踐也在摸索中前進，實踐活動經驗相對缺乏。理論及實踐方面的欠缺，都在一定程度上制約著中國高校現代大學制度建設，而政策力度的局限性也造成制度落實的困難。沒有制度作為保障，使高校二級學院治理創新發展風險加大，引發治理成效的低水平。

2.5 民主監督機制運行不暢

高校二級學院的治理體系建設離不開配套體制機制的加持。目前高校二級學院治理結構體系中，民主監督、民主管理功能發揮不暢，影響著高校二級學院治理結構的創新與改革[10]。教師群體及學生群體作為高校二級學院民主監督、民主管理的重要組成部分，有著不可忽視的地位及作用。但受傳統行政管理體制及黨政共同負責制的影響，大多數二級學院進行教學及其他事件決策時，依舊集中于黨政主體，更多從學院整體利益出發思考問題，忽視了學生及教職工群體民主監督作用，更沒有把師生利益納入其中，造成師生切身權益得不到保障，只能被動執行，這種不民主行為的長久存在，勢必會激化師生同決策主體之間矛盾，不利于二級學院良性治理結構的構建。

3 協同治理背景下高校二級學院治理結構創新發展路徑

3.1 多元主體參與，構建分權制衡治理結構

高校二級學院逐漸成為權力主體單位，應主動建立以學生為核心、黨政共同負責、教授治學、工會及學生組織共同參與的多元化決策體系，構建行政權力服務于學術權力，社群權力及學生權力對政治權力、行政權力及學術權力有效監督的分權制衡治理結構[11]。二級學院這種新型治理結構展現在：首先，高校二級學院應繼續堅持在黨政共同負責制的領導下進行科學權利劃分，明確學校治理體系中各類主體的權利邊界及職責劃分；其次，充分尊重學生主體及教職工的民主權力，發揮其在權力分配、利益分享、學院重要決策等方面的監督、規范作用；第三，重視學術權力，構建以教授為主體的專門學術委員會，行使學術方面的決策權，黨政群體及全體師生負責監督、建議學術權力的行使。

3.2 厘清政府、高校與學院關系，積極自治

高校二級學院教育教學作用的充分發揮，必須處理好外部關系，厘清與高校、政府、社會間的發展關系，積極實現自身獨立自治。首先，遵循高校的宏觀指導意見，明確高校與二級學院之間的行政及教育教學權限，積極實施政府所提倡的“放管服”教育改革，促使高校轉變管理理念，更多發揮調控、維護規則、公共服務、學術交流等職能[12]。其次，政府及教育部門應圍繞國家大政方針，引導高校權力機構進一步將辦學實權下放到各級二級學院，幫助高校實現行政職能的轉變，更多發揮監督檢查作用，從而使二級學院擁有充足發揮權限，在合法合規的情況下積極作為、主動作為，真正推進高校與二級學院的良性互動和雙向考核，共同實現高等教育科學、高效發展。

3.3 倡導學術價值理念，規范治學權力

高校二級學院應重視自身的教育價值與學術地位，發揮學術組織作用，在搭建現代化治理結構框架中，積極倡導學術價值理念，創新研究教育教學模式，挖掘自身科研潛力。同時，二級學院也應積極建立由全體教授組建的教授委員會，最大范圍征求不同學術力量的建議，可對學術事務發揮真正決策權、對非學術決策給予參與權，使與學術有關的重大事務均可通過教授委員會實現審議、評價、決定、建議等[13]。同時，二級學院治學效果的提升，也需教授委員會和學術委員會在依規獨立行使學術權力時對自身治學權進行規范，遵循治學規則，接受其他權力主體的監督，防止學術權力過度使用，出現學術腐敗。沒有科學、健全的規則無法實現治學權的功效。

3.4 創新制度設計，強化制度保障功能

一方面，鑒于大多數高校對二級學院管理制度規定存在模糊性及制度盲區，有必要通過修改法規、制定專項辦法等措施，明確二級學院的辦學主體功能定位及辦學權限，使其依法依規進行學院治理。另一方面，二級學院自身應在高校制度體系基礎上，結合自身獨特性和學術特色，對學院自身的治理結構及章程制度進行合理調整與修改，涵蓋二級學院各個層面，不斷完善黨政共同負責制度、學術委員會制度、民主監督制度等，明晰各治理主體的職責，并在職權運行過程中對制度執行情況進行核實、配置與創新設計[14]。此外，制度保障功能的實現，需要學院管理者對制度的嚴格執行和價值認同，積極改變固有理念，開拓管理思維，采用靈活彈性管理方式，營造寬松及有序的制度環境，實現制度高效落地。

3.5 完善學院監督機制，加強信息公開

高校二級學院創新治理結構需要完善學院民主監督體制機制，加強信息公開，在陽光下運作，在科學中治理。首先，二級學院應始終堅持全面從嚴治黨要求，完善權力運行過程中制約及監督機制，形成有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的制度原則，把權力關進制度的籠子，讓腐敗無處可藏。其次，健全完善民主監督體制機制，發揮教職工及學生群體的監督作用，建立教職工代表大會及學生委員會，促使全員師生享有對學院重大事項知情權及參與權，積極提出監督意見及相關要求，真正做到知院情、參院政、督院務，讓學院治理充分透明化[15]。第三，教育主管部門應完善相應教育監督制度，制定專門條例，促進二級學院定期公開學院辦學事務、教學大綱、科研項目、財務狀況等，使學院治理權力在陽光下運行。