法治政府建設(shè)及其推進(jìn)路徑

李小立

(中共三明市委黨校 法學(xué)教研室，福建 三明 365000)

自2004年國務(wù)院印發(fā)實施的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》首次提出“建設(shè)法治政府”的目標(biāo)后，2012年黨的十八大明確提出了要在2020年基本建成法治政府的任務(wù)，2014年黨的十八屆四中全會確立了法治政府建設(shè)的具體要求，2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》細(xì)化了法治政府建設(shè)的具體措施。這一系列決策部署體現(xiàn)了我國的法治政府建設(shè)進(jìn)程一直處于穩(wěn)步發(fā)展的態(tài)勢。然而，我國盡管已經(jīng)提出了法治政府建設(shè)的基本目標(biāo)和具體舉措，但其內(nèi)涵至今仍未有明確的官方定義，其價值意義也鮮有表述。此外，我國雖已處于基本建成法治政府的最后階段，但全面建成法治政府仍然任重道遠(yuǎn)。因此，本文在分析法治政府內(nèi)涵和意義的基礎(chǔ)上，揭示法治政府建設(shè)所面臨的問題，進(jìn)而建構(gòu)相應(yīng)的推進(jìn)路徑。

一、法治政府的內(nèi)涵

現(xiàn)代法治的核心要義是良法善治。[1]當(dāng)前，法治政府的內(nèi)涵既包括了傳統(tǒng)政府法制中依“良法”行使職權(quán)的內(nèi)容，同時也對政府的“善治”能力提出了更高的要求，因此法治政府也就發(fā)展出有別于傳統(tǒng)理念的新內(nèi)涵。盡管法治政府尚未有一個明確官方的定義，但究其歷史和實踐，我國對法治政府內(nèi)涵的認(rèn)識從時間維度上來看可以分為兩個階段，即以黨的十八屆四中全會為界線。

我國對法治政府的認(rèn)識最早可以追溯至1978年的依法治國“十六字方針”。這一方針構(gòu)建了一個行政體系同法治理念相結(jié)合的框架，即我國行政機關(guān)的職能發(fā)揮貫穿于對行政法的制定和實施，并在制度上為行政法賦予了管理的性質(zhì)，這也使我國行政機關(guān)既成為了立法主體，同時是執(zhí)法主體。這一時期的法治政府的內(nèi)涵指的是：“行政機關(guān)根據(jù)管理社會的需要，主動適應(yīng)和接受一定的行為準(zhǔn)則，同時在履行職權(quán)時以此為根據(jù)。”[2]其精神內(nèi)涵僅停留在“依法行政”這一概念上。換言之，早期社會各界對“法治政府”的理解實際上是一種對“法制政府”的誤讀。法制政府抑或稱之為政府法制，它所強調(diào)的是“規(guī)范”和“約束”。所謂規(guī)范，就是政府在行使職權(quán)時能夠有所依據(jù)，選擇較為標(biāo)準(zhǔn)甚至常常略顯刻板的行政執(zhí)法模式；所謂約束，就是政府必須做到“法無授權(quán)不可為”的標(biāo)準(zhǔn)，行政法一方面給予了政府的職權(quán)，另一方面也是對政府權(quán)力的限制。因此，通俗的說，法制政府是一個按照規(guī)則做事的政府，即按照行政組織的法律法規(guī)配置各行政機關(guān)的行政權(quán)力，按照行政程序的法律法規(guī)保障行政機關(guān)行使職權(quán)的邏輯性與合理性，按照行政救濟的法律法規(guī)給予行政相對人獲得行政救濟的機會。然而，法制政府發(fā)展到當(dāng)下的法治政府，其內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生變化，遠(yuǎn)非早期人們認(rèn)知中僅限于對行政權(quán)力的約束和限制，超脫了靜態(tài)和保守的傳統(tǒng)理念，而是在更深層次上要求政府提供創(chuàng)造性的動態(tài)治理和服務(wù)。

黨的十八屆四中全會之后，法治政府的內(nèi)涵得以重構(gòu)。法治本身就是將法律同治理相結(jié)合，從而提高社會治理的效率和科學(xué)性的一種狀態(tài)。[3]而作為一個復(fù)合詞匯，法治政府則是塑造這種社會狀態(tài)的責(zé)任主體。因此在新時期，法治政府被賦予了新的內(nèi)涵，不再僅僅強調(diào)對政府的“規(guī)范”和“約束”，而是主動發(fā)揮行政職能，在依法辦事的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步形成多元主體互動、堅守價值觀、程序正義、重服務(wù)輕管制的治理模式的政府。所謂的多元主體互動，指的是政府治理方式的開放性，即多元主體能夠有效地參與到治理進(jìn)程中，從而使政府的治理更為民主和科學(xué)。如：黨的十八屆四中全會要求政府在進(jìn)行重大行政決策時，將公眾參與專家論證作為法定程序。所謂的堅守價值觀，就是指政府的治理模式是立足于本土的，根據(jù)中國的具體國情，從實際出發(fā)，不照搬西方的治理方式。政府在價值理念上會堅守意識形態(tài)陣地，堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，使社會主義法治理念始終處于統(tǒng)治地位。所謂的程序正義，是指行政系統(tǒng)在做出具體行政的各個環(huán)節(jié)都要合乎規(guī)范，而不僅僅限于行為的本身。政府作出具體行政行為之前的“問題的提出、討論、決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行”等各個環(huán)節(jié)可以看作一個整體，傳統(tǒng)法制政府強調(diào)的是政府僅需要考慮到做出行為的合法性，而法治政府則應(yīng)在這一整體的各個環(huán)節(jié)都注重規(guī)范性，這就對政府提出了更高的要求，即在行政系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的最初就要秉持一種法治理念。所謂的重服務(wù)輕管制，是以“治理”與“管制”的差異作為出發(fā)點，強調(diào)政府治理的方式應(yīng)當(dāng)是強化對社會公眾服務(wù)，而非帶給社會公眾生產(chǎn)生活上的不便。如：黨的十八屆四中全會提出政府行政機關(guān)不得在法律之外擴充自身的權(quán)利，不得在缺乏法律法規(guī)依據(jù)的前提下?lián)p害社會公眾的合法權(quán)益，也不得在法律法規(guī)之外增加社會公眾的義務(wù)。

二、法治政府建設(shè)的意義

“法治政府建設(shè)是法治中國建設(shè)的關(guān)鍵。”[4]從法治政府的內(nèi)涵來看，筆者認(rèn)為法治政府建設(shè)對推進(jìn)全面依法治國、保障社會公平正義、弘揚社會主義法治精神、全面深化改革、維護(hù)國家利益等方面有著重大的意義。

第一，法治政府建設(shè)是推進(jìn)全面依法治國的重要環(huán)節(jié)。依法治國是我黨治國的基本方略，而治理國家需要借助國家機關(guān)來履行職能，這就要求行政機關(guān)嚴(yán)格依法行政。盡管法治政府被賦予了更深刻的內(nèi)涵，但作為國家機關(guān)的人民政府，其基本宗旨并沒有發(fā)生改變。如果無法建成法治政府，依法治國所囊括的各項大政方針也就無法得到貫徹落實，就更談不上國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，法治國家和法治社會也將無法實現(xiàn)。

第二，法治政府建設(shè)是促進(jìn)社會公平正義實現(xiàn)的重要保障。法治政府的內(nèi)涵雖然得到了擴充，但新內(nèi)涵仍包含傳統(tǒng)內(nèi)涵中規(guī)范和約束政府行政權(quán)力的法制內(nèi)容。行政權(quán)力缺少限制和監(jiān)督必然滋生腐敗，最終導(dǎo)致社會治理水平低下，經(jīng)濟發(fā)展停滯，侵害社會各群體的合法權(quán)益。法治政府建設(shè)可以有效地將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，對各級行政機關(guān)依法限權(quán)并依法授權(quán)，使行政權(quán)力能夠真正用于尊重和保障基本人權(quán)、改善人民群眾的福祉、促進(jìn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。對政府自身來說，限制行政權(quán)力有助于盡可能地保障政府機關(guān)干部的清正廉潔以及政治環(huán)境的清明。在維護(hù)社會公平正義的基礎(chǔ)上，也有助于實現(xiàn)國家的長治久安。

第三，法治政府建設(shè)是弘揚社會主義法治精神的重要舉措。從法治國家的頂層設(shè)計，到法治政府的落實推進(jìn)，再到法治社會的普遍認(rèn)同，全面推進(jìn)依法治國需要各主體之間的相輔相成，需要各主體廣泛而自覺的認(rèn)同。正如習(xí)近平總書記所言：“要在全社會樹立法律權(quán)威，使人民認(rèn)識到法律既是保障自身權(quán)利的有力武器，也是必須遵守的行為規(guī)范，培育社會成員辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的良好環(huán)境，自覺抵制違法行為，自覺維護(hù)法治權(quán)威。”[5]如果法治政府建設(shè)存在缺位，政府不能依法辦事，人民群眾自然也就缺乏遵紀(jì)守法的積極性，那么法治國家的目標(biāo)只能是空中樓閣。

第四，法治政府建設(shè)是全面深化改革的應(yīng)有之義。全面依法治國與全面深化改革相輔相成、相互促進(jìn)。[6]全面深化改革涉及的多個方面，都與法治政府的建設(shè)息息相關(guān)，如：在經(jīng)濟改革方面，能夠完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，保障公民的財產(chǎn)權(quán)，優(yōu)化營商環(huán)境，維護(hù)市場經(jīng)濟的健康發(fā)展；在政治改革方面，能夠發(fā)揮政府服務(wù)職能，增強政府公信力和執(zhí)行力；在文化改革方面，能夠優(yōu)化文化監(jiān)管制度，確定文化作品的審核標(biāo)準(zhǔn)，改善文化創(chuàng)作出版環(huán)境；在社會改革方面，能夠加強對社會組織的管理，創(chuàng)新社會治理水平；在生態(tài)文明改革方面，能夠完善環(huán)境治理的法規(guī)，做好生態(tài)保護(hù)的監(jiān)管。

第五，法治政府建設(shè)是維護(hù)我國國家利益的基本要求。法治政府建設(shè)“可以增強各級政府工作人員依法行政的能力，妥善處理人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾，維護(hù)國家利益和公共利益”。[7]對內(nèi)，法治政府建設(shè)有助于促進(jìn)我國政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明等各領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展，提高我國硬實力，使國家能夠長治久安，在錯綜復(fù)雜的國際環(huán)境中有足夠的力量維護(hù)國家利益；對外，法治政府建設(shè)能提高我國軟實力，尤其在全球治理中提升我國的國際形象，從而維護(hù)國家利益。

三、法治政府建設(shè)面臨的問題

從目前來看，我國法治政府建設(shè)圍繞人、觀念、制度三個方面仍存在以下四個問題：

第一，政府公職人員的執(zhí)法觀念和執(zhí)法水平參差不齊。我國地域遼闊且政治經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，政府公職人員的思想認(rèn)識和素質(zhì)也參差不齊。在一些發(fā)展較為落后的地區(qū)，很多政府公職人員缺乏法治觀念，執(zhí)法過程中重管制而輕服務(wù)。盡管近年來行政執(zhí)法人員利用職權(quán)直接侵害公民合法權(quán)益的情況已經(jīng)不多見，但仍存在思想僵化教條的問題，執(zhí)法觀念仍然停留在“法制”層面，缺乏服務(wù)意識。有些政府公職人員為了避免承擔(dān)責(zé)任，機械化地執(zhí)行各項政策制度，脫離了政策法規(guī)是為人民服務(wù)的本意，從而出現(xiàn)懶政現(xiàn)象。另外，政府公職人員執(zhí)法水平達(dá)不到“法治政府”要求的公職人員在“依法”的基礎(chǔ)上“善治”的要求，也影響到治理的質(zhì)量。同時，在政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程中，提高公職人員素質(zhì)需要一定的過程，這也影響到法治政府建設(shè)的進(jìn)程。

第二，民眾的法治理念和信仰仍然淡薄。受傳統(tǒng)人治觀念和歷史時期政府公職人員錯誤行使權(quán)力的影響，人民群眾形成了錯誤的法治觀念與法治意識，如果人民群眾不能自發(fā)認(rèn)同法治理念和價值，就不會將法律法規(guī)作為個人的行為準(zhǔn)則。普遍性的漠視法治必然會在社會中衍生各式各樣的潛規(guī)則，法律的權(quán)威性和政府的公信力將大打折扣，給法治政府的建設(shè)帶來巨大的困難。此外，人民群眾法治信仰的缺失也與缺乏政府官方的溝通渠道有一定關(guān)系，導(dǎo)致民眾缺少參與法治建設(shè)的意愿。正如前文所說，法治政府相對法制政府的一個重要區(qū)別就是它具有多元主體的互動性，良法下的善治不僅需要政府主導(dǎo)，同時也需要人民群眾的廣泛參與，從而加強政府治理的科學(xué)性與民主性。

第三，行政立法和執(zhí)法體制改革滯后。如前文所述，法制政府的傳統(tǒng)內(nèi)涵就包括了政府立法主體和執(zhí)法主體的身份。盡管當(dāng)前，我國要建設(shè)的法治政府依然具有立法和執(zhí)法的雙重職能，但其價值追求已被賦予了更為豐富的內(nèi)涵。法治政府中的立法和執(zhí)法的結(jié)合不再只是為了便于管理，而是提高治理水平和服務(wù)水平。這就對政府的立法、執(zhí)法水平提出了更高的要求。目前，我國行政立法的問題主要是政府立法水平的問題，“立法質(zhì)量與法治政府的建設(shè)要求之間的差距還很明顯，立法工作對行政執(zhí)法主體存在一定的依賴性，立法與執(zhí)法之間的有效溝通機制還不健全。”[8]在行政執(zhí)法方面主要是行政機關(guān)的權(quán)責(zé)歸屬問題，盡管政府信息公開的工作已經(jīng)推廣，但仍然存在權(quán)責(zé)清單不細(xì)致的問題，導(dǎo)致行政機關(guān)重復(fù)執(zhí)法或執(zhí)法缺失，影響到法治政府的建設(shè)。

第四，法治政府建設(shè)缺乏指標(biāo)考核體系。《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020)》確定了法治政府建設(shè)的總體目標(biāo)與主要任務(wù)，然而在44項具體措施中，有相當(dāng)一部分是難以量化的，這就增加了指標(biāo)體系建構(gòu)的難度，不便于各地和各級政府的考核。例如，法治政府的治理能力就包括了決策過程中與社會的互動，然而這種互動并非只是設(shè)置政務(wù)溝通渠道，而是將社會的意見充分吸納進(jìn)決策之中，并且還要審視這一互動的實際效果。當(dāng)前，政界和學(xué)界雖然提出建立法治政府的考核指標(biāo)體系，但總體上理論性仍然大于實踐性，一些地區(qū)開展的法治政府考核標(biāo)準(zhǔn)過于簡陋，無法真正檢視法治政府建設(shè)的水平。

四、法治政府建設(shè)的推進(jìn)路徑

對應(yīng)前文所述問題，我國法治政府建設(shè)具體可以從以下四點進(jìn)一步推進(jìn)。

第一，提高政府公職人員的法治素養(yǎng)。具體方法上，一是要提高政府公職人員的準(zhǔn)入門檻，將法治理念和法治意識作為公務(wù)員考試的一部分。提高準(zhǔn)入門檻的方式能夠避免政府公職人員入職培訓(xùn)“重形式”“走過場”的問題，提高考生的重視程度，使有志成為政府公職人員的考生從一開始就要具備法治理念和法治意識。二是要優(yōu)化培訓(xùn)和考核模式，要讓政府公職人員真正達(dá)到“學(xué)以致用”的效果，就必須把培訓(xùn)成果落實到實處。要跳脫傳統(tǒng)“培訓(xùn)班+結(jié)業(yè)考試”的模式，在實踐中對政府公職人員進(jìn)行跟蹤考核，甚至可嘗試引入公眾和第三方社會組織進(jìn)行匿名的考評。

第二，塑造人民群眾的法治信仰。“法治政府建設(shè)也強調(diào)對民眾法治意識和素養(yǎng)的培育，本身也內(nèi)含于法治國家和法治社會建設(shè)目標(biāo)之中。”[9]要使人民群眾擁有法治信仰，就必須先讓其認(rèn)識到法治的價值。一方面，政府應(yīng)加強法治宣傳，尤其應(yīng)宣揚依法辦事的群眾能夠高效便捷的獲得政府的服務(wù)，而“想歪路，走捷徑”不按規(guī)則辦事的群眾就無法達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，甚至?xí)媾R法律的制裁。另一方面，政府應(yīng)盡可能拓展人民群眾參與法治政府建設(shè)的渠道。除了進(jìn)一步優(yōu)化傳統(tǒng)的聽證、意見箱、市長熱線、互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺等被動式政務(wù)溝通渠道，還應(yīng)建立主動式的溝通機制。行政系統(tǒng)各部門應(yīng)定期參與社會調(diào)研，聽取民眾的心聲。政府在提供政務(wù)服務(wù)后應(yīng)及時進(jìn)行電話反饋，聽取群眾的意見，改善政府服務(wù)水平。

第三，完善行政立法和執(zhí)法工作體制。提高行政立法水平的關(guān)鍵在于堅持科學(xué)立法和民主立法。針對當(dāng)前行政立法質(zhì)量不高的問題，各級政府須吸納立法人才進(jìn)入立法行政部門，加強專業(yè)立法隊伍。同時，也要廣泛聽取民意，做好立法調(diào)研，盡可能地照顧到廣大人民群眾的期望。缺乏專業(yè)的立法人才隊伍和人民群眾的參與，行政立法只會是脫離實際的空中樓閣。針對立法和執(zhí)法溝通機制不健全的問題，各級政府須打破行政系統(tǒng)內(nèi)部的屏障，做好權(quán)力內(nèi)部的銜接。行政立法部門立法時應(yīng)與執(zhí)法部門做好溝通，充分考慮到立法內(nèi)容的可行性。針對行政執(zhí)法權(quán)責(zé)不清的問題，政府應(yīng)“進(jìn)一步推進(jìn)行政決策、執(zhí)行、服務(wù)、管理與結(jié)果等公開”，[10]細(xì)化各部門的權(quán)責(zé)清單，在加強內(nèi)部監(jiān)督的同時，自覺接受外部監(jiān)督。

第四，健全法治政府指標(biāo)考核體系。當(dāng)前，我國法治政府建設(shè)已確定了總體目標(biāo)、主要任務(wù)、具體措施，在內(nèi)容上構(gòu)建指標(biāo)體系的條件已經(jīng)成熟，目前的難點還是在于如何量化標(biāo)準(zhǔn)。一個比較現(xiàn)實的解決辦法就是建立多層次跟蹤式的考核指標(biāo)體系。對于能夠量化的指標(biāo)，盡可能地做到細(xì)致而具體，在考核評分時盡可能體現(xiàn)所考核政府之間的差異化。對于不能量化的指標(biāo)，可選用主觀性的考核方式。如，通過群眾滿意度的調(diào)查問卷、第三方主體明察暗訪評估等方式，綜合社會各群體的主觀因素來確定一個評價，形成評估報告。此外，考核體系不應(yīng)是一成不變的，而是要與時俱進(jìn)，隨著全面法治政府建設(shè)提出更高的目標(biāo)，考核指標(biāo)應(yīng)當(dāng)及時豐富內(nèi)容，確保法治政府建設(shè)永葆生機。