創新開發區管理體制機制思考

吳凡有 江西省玉山縣發改委

隨著經濟快速發展，為了完成時代賦予的艱巨任務，開發區的建設完善是必然趨勢。由于發展的需要人們對開發區的經濟職能的要求由單一化轉向多元化。因此，現階段的開發區朝著綜合性的職能規劃，例如經濟服務綜合開發區，科技綜合開發區等。由于開發區規模擴大，人口迅速流入，開發區不得不發揮起自己管理與規劃的職能。

一、開發區管理現狀

開發區成立后，由于缺少由函數變化引起的社會發展或確立合理指導理論的初期階段，開發區的功能無法適應當地情況。這不但造成大量人力和物資的損耗，而且給人們的生產和生活造成諸多困擾。開發區的數量日益增加，開發區行政管理中存在的問題越來越突出。法律制度不完善和職能管理不完善，影響國家和人民群眾的切身利益。傳統的管理模式對開發區影響很大，開發區的管理模式逐漸回到傳統的管理模式，造成人力，財力的巨大損失。為破解這種狀況，充分發揮開發體制比較優勢，促進經濟穩定增長，剖析這兩種改革開放模式的模式作用，明確開發區管理委員會法律地位，明確區管理權限和責任，過度干預傳統管理模式。通過對開發區模式的探究與思考，可以解決當前存在的行政問題，確定未來的發展方向，為加快我國經濟社會全面發展奠定理論和制度基礎。

二、開發區管理體制存在的問題

（一）有關開發區立法滯后

“沒有確切的法律法規規范”是開發區存在的一項關鍵問題。隨著中國的政策變化，這些地區的法律、法規和政策要求經常發生沖突，很難執行。特別是目前開發區法律體系尚不完善，行政部門在行政程序中的地位和作用尚未明確確定。事實上，既沒有正規的法律，也沒有規范。

迄今為止，我國開發區法律制度還不完善，行政機關在行政程序中的地位和作用還不明確。事實上，沒有有效的法律或規制的約束。多數情況下，包括開發區當地選出的全國人民代表大會代表和中國人民政治協商會議組成人員代表。目前中國開發區管理模式實行“兩張牌，一套班子”的行政管理戰略。開發區管理委員會代表上級開發區管理委員會管理開發區，享有開發區管理委員會的管理權。在執行開發區管理委員會，支持開發服務系統管理機構的行政管理職能，服務職能，社會中介機構和企業管理委員會，管理委員會的職能過程中，開發區管理委員會的行政職能發生明顯變化。

（二）開發區管理主體不健全

開發區管理委員會負責開發區管理，設立開發區管理機構和社會中介機構為開發區的建設發展服務。其中，開發區管理委員會是政府主導的開發區和混合開發區，承擔著政府的社會管理職能。開發區管理主體不健全，許多社會事務運行不力，影響社會穩定和經濟發展。開發區管理主體不健全分為政府社會職能不健全和社會中介組織發展不健全。開發區自身權限較少，某些職能與上級劃撥的土地資源，行政執法等不能分離，一般不能移交給開發區政府。居民和地方政府之間沒有隸屬關系。在處理地方社會問題時，沒有統一管理部門，缺乏協調能力。

三、開發區管理體制存在的問題

（一）有關開發區立法滯后

“沒有立法。開發區不是每天都違法，而是違法。”隨著中國的政策變化，這些地區的法律、法規和政策要求經常發生沖突，很難執行。特別是目前開發區法律體系尚不完善，行政部門在行政程序中的地位和作用尚未明確確定。事實上，既沒有正規的法律，也沒有規范。更高級的政府代表是開發區管委會代表，在服務系統與服務機構及管理機構的行政職能相互銜接支持，社會中介機構的職能與管理委員會，企業與行政委員會的運作過程中沒有明確表述“沒有立法。開發區不是每天都違法，而是違法。”隨著中國的政策變化，這些地區的法律、法規和政策要求經常發生沖突，很難執行。特別是目前開發區法律體系尚不完善，行政部門在行政程序中的地位和作用尚未明確確定。

（二）開發區管理主體不健全

開發區管理委員會負責開發區管理，設立開發區管理機構政府和社會中介機構2個。其中，開發區管理委員會是政府主導的開發區和混合開發區，承擔著政府的社會管理職能。開發區管理主體不健全，許多社會事務運行不力，影響社會穩定和經濟發展。開發區管理主體不健全分為政府社會職能不健全和社會中介組織發展不健全。開發區自身權限較少，某些職能與上級劃撥的土地資源，行政執法等不能分離，一般不能移交給開發區政府。居民和地方政府之間沒有隸屬關系。在處理地方社會問題時，沒有統一管理部門，缺乏協調能力。

四、有關創新開發區管理體制機制的思考

（一）以功能定位為導向，優化管理機構促進協調發展

國家開發區與省（區）及高水平開發主體、開發區要與類似產業開發區結合，開發區與開發區接壤，集成及各種開發取消區要小而分散，統一管理機構要確立統一管理，開發新的區域模式，形成自己的優勢和不同特點。同時，開發區總體發展規劃要準確把握開發區功能定位，對各開發區發展方向作出界定，突出特色產業特點，促進發展和產業集中地區升級。

（二）以體制機制創新為著力點，激發創新活力

注重制度創新，激發創新活力，進一步刺激開發區發展，借鑒天津濱海新區等經驗，引進第三方制度，推進開發區制度創新。一是創新管理體制，實施企業管理。選擇經濟示范區，創新管理體制。試點開發區管理委員會，不再充當市政府機構，實行企業化管理，廢除編制管理，實行全員任用，實現干部上下班，職工上下班，工資漲跌，以績效為導向，激發開發區的發展活力。二是打破“鐵飯碗”，推行人事管理制度改革。改革開發區除實行書記，紀委書記任免制外，其他人員全部實行黨委書記，紀委書記任免制。在開發區工作的人員不能維持原來的身份。創新領導班子選拔辦法，實行競爭選拔和任期指標制度。減少開發區辦事處的數量，確保開發區人力向經濟發展傾斜，加強企業招商引資和服務就業。

（三）以績效為導向，推行薪酬制度改革

注重成果改革和實施實績，以提高工資系統開發產業的集中，技術創新能力，創新，創業，生產單位的土地投資力度；促進成果和就業能力、環境保護、經濟發展水平、能源效率、低碳發展、社會效益和債務風險等14 項指標是將評價和審查分類的基礎。結果是直接和總工資聯系在一起的。工資總額按計件工資原則，按照崗位考核結果，獨立分配，充分調動職工積極性。年薪制度包括基本工資、獎金、定期獎金、吸引外資的特別獎金等。長期獎勵是拖欠。基本工資包括基本工資、獎金、吸引投資特別獎勵等。

（四）放權賦能，深化放管服改革

加強開發區本身的管理權限，如開發區區域的未來發展計劃、建設、立項、審批管理等放寬約束放開到開發區本區“手中”，編譯省級和市級經濟管理權限列表開發區可以行使權利的范疇。充分發揮各開發區體制創新成果，探索在其他開發區借鑒和推廣自貿試驗區政策法規，促進開發區建設不斷完善，經濟逐漸提高。

五、結束語

隨著中國經濟的迅速發展，人們的生活逐步進入小康社會，中國經濟在數量上和質量上都發生了巨大變化。這些變化，是由中央政府堅定不移的對外開放政策造成的。在這些政策的支持和鼓勵下，全國許多開發區蓬勃發展，已經變成帶動全國經濟增長的骨干力量。但近年來，中國進入了一個艱苦的轉折期，經濟全球化導致國際市場的發展出現不穩定性，許多開發區積累中的矛盾逐漸突出，如若這些問題不能得到正確的處理，就可能對開發區的發展產生重大影響，本文無論在理論上還是在實踐上都有一定的意義。