實現唐山市開發區（園區）管理與服務提質增效的體制機制改革研究

王倞 唐山師范學院 王勝 中共唐山市委機構編制委員會辦公室

開發區（園區）是推動我國工業化、城鎮化高質量發展重要引擎和擴大城市對外開放的重要的優質要素關聯平臺。隨著各地經濟社會發展對質量要求的進一步加大，以及服務型政府建設和行政體制機制改革的不斷深入，創新開發區（園區）這一“特殊”區域中的管理體制和運行機制，也已成為進一步實現全面深化改革的重要助推。

自初建時起，各級各類開發區（園區）即在發展實踐中通過多種形式的綜合創新，逐步弊除舊有的管理運行機制不活、效率不高等問題，繼而在一定程度上形成了具有一定成效的管理體制和運行機制。但隨著城市經濟社會發展的進一步轉型和其功能的進一步優化提升，開發區（園區）在發展中呈現出一些全新變化，現行的管理體制和運行機制，未能充分適應新階段、新變化、新發展，亟待改革創新。目前，進一步加快開發區（園區）體制機制改革創新，以更優化的機構設置、更高效的管理方式、更聚合的優質資源、更優良的營商環境，綜合保障開發區（園區）的高質量發展。

一、開發區（園區）建設發展的現階段特征

近年來，開發區（園區）管理、建設與發展在經濟社會發展的新形勢、新變化、新要求中，逐漸形成以下新特征：

（一）開發區（園區）發展形態日漸多樣

進入新階段，開發區（園區）類型日漸多樣，外延不斷延展，從最初的經濟技術開發區開區、高新技術產業開發區，發展到當前的工業園、產業園、環保園，以及新區、示范區、合作區，以及農業園區、旅游度假區等[1]。各類開發區（園區）在功能定位、區位稟賦、規模程度、發展路徑亦不相同。

（二）開發區（園區）管理任務日趨復雜

不同于早期的開發區（園區）多布局于城郊空曠的空間內，區域面積不大易于內部管理，且其發展目標簡單明確，管理機構簡約精干，服務高效順暢。隨著產業和人口的聚集，目前，一些發展基礎較好的開發區（園區）從空間和經濟社會關聯上，已經成為中心城區和主要城市功能區的一部分，結合自身體量的不斷擴大、發展功能的不斷升級，各開發區（園區）開始將爭取優質資源、激勵內部創新等日漸成為管理與發展的重點任務。

（三）開發區（園區）服務功能日漸突出

目前，一些開發區（園區）在規劃面積之外代管了數量不等的鄉鎮街道，并發展成為產城融合度較高的新城區，在承擔基礎經濟功能之外，還需承擔一系列綜合性公共服務職能及相關社會管理事務（涉及科教文衛、就業保障、人才引進、平安綜治、生態環境等多領域）。

（四）開發區（園區）“人”的管理敏感

不同于設立之初的任務單一的功能結構、數量較少且普遍年輕的人員結構，當前，開發區（園區）管理機構人員增多、身份多樣、待遇各異，對于“人”的管理日漸成為最敏感的因素之一。無論是人員的結構層次還是身份性質，各開發區（園區）在選拔任用、薪酬給付、退出渠道、退休待遇等方面的做法多有不同，與行政區干部人事管理政策的配套銜接尤其較難。

二、唐山市開發區（園區）發展與運行概況

（一）數量及類別情況

唐山市開發區（園區）目前共涉25 類園區中的17 類（共95 個），其中，經濟技術開發區17 個、高新技術產業開發區3 個、新區新城1 個、自由貿易試驗區片區1 個、海關特殊監管區域1 個、自然保護區2 個、風景名勝區11 個、省級物流產業聚集區9個、地質公園2 個、新型工業化產業示范基地17 個、水利風景區2 個、各類農業科技園區22 個、森林公園2 個、5A 級旅游景區1 個、礦產公園2 個、持續發展實驗區1個、協同發展示范區1 個。

（二）經濟社會發展貢獻度

2019 年，唐山市經濟技術開發區和高新區完成主營業務收入為15478.45 億元（占河北全省開發區的21.7%）；稅收收入652.37 億元（占唐山全市的83.7%）；實際利用外資16.75 億美元（占唐山全市的93.1%）；外貿出口額214.3 億元（占唐山全市的66.8%）；固定資產投資完成3023.5 億元（占唐山全市的78.7%）；規模以上工業增加值2506 億元（占唐山全市的77.3%）。

主營業務收入超500 億元的開發區（園區）11 個（占 河 北 全 省55 家 的20%）；500-1000 億元開發區5 個（灤州經濟技術開發區、樂亭經濟技術開發區、古冶經濟技術開發區、城南經濟技術開發區、開平高新技術產業區，占全省30 家的16.7%）；1000億元以上開發區6 個（海港經濟技術開發區、曹妃甸經濟技術開發區、豐南經濟技術開發區、豐潤經濟技術開發區、遷安經濟技術開發區、唐山高新技術產業開發區，占河北全省25 家的24%）；遷安經濟技術開發區已突破2000 億元（河北全省破2000 億元的另有廊坊、秦皇島2 個國家級經濟技術開發區）。曹妃甸綜合保稅區完成固定資產投資9 億元，增長261.17%；完成進出口額4.39 億美元，增長12.7 倍。

（三）主要瓶頸及表現

1.開發區（園區）特色仍未能充分凸顯

功能定位不清、分工不細等既有問題仍然存在，一些園區尚未能形成產業競爭優勢及應有的獨特創新優勢，域內企業聚合也多僅表現為空間內的數量相加。同時，唐山市各開發區（園區）間建設及發展水平的差異較大，突出表現在其各自的經濟體量、開發開放程度、內部產業結構、綜合創新能力等方面。

2.開發區（園區）體系未實現動態升級

開發區（園區）管理體系面臨著機構擴容、層次增加、分工細化、協調復雜等較大變化，同時，由于開發區（園區）的管理機構作為的基本屬性為派出機構，并不擁有在法理上的完整化政府功能，相關編制配備“先天不完整”，在具體實踐操作中又未能享有差別化的發展績效考核待遇，未能接受來自各方的綜合考核，此方面現狀對現行的開發區（園區）管理體系的再設計提出了更高要求。

3.開發區（園區）功能易“區政”混淆

開發區（園區）在其空間范圍內的社會事務領域中，其職能責任和總體投入不斷增多、加大，且所在地行政區政府，亦多不愿代替其承擔此方面責任。同時，開發區（園區）的發展壯大也必然使其面臨與周邊行政區間的智能協調等問題，易使得彼此間形成體制性沖突和管轄上的交叉重疊、邊界治理上的職責混淆。經參照先進經驗并結合市情特點，在后續適時啟動的“區政合一”改革實踐中，應特別注意規避前述矛盾和摩擦。

4.人事管理制度安排欠充分有效銜接

在開發區（園區）管理中，無論是結構層次上的班子成員、中層干部、一般人員，還是行政、事業、聘用等不同身份屬性人員等，在人事選拔任用、人員薪酬給付等方面，各開發區（園區）做法各有不同，還存在一定的與行政區干部人事管理政策間的配套銜接障礙。

三、實現開發區（園區）管理與服務提質增效的體制機制改革思路

（一）進一步強化管理運行機制創新

通過充分理順開發區（園區）行政管理體制，積極有效推進職能轉變，構建集約精簡、靈活高效、親商務實的管理運行機制[2]。

1.科學調整組織架構

充分研究制定加強開發區（園區）機構設置和編制管理的專項意見，對其管理模式以及管理委員會的主要職責、內設機構、人員編制、領導職數和審批程序等事項予以科學規范，從組織結構上保證開發區（園區）高效運行。

2.有效優化管理職能

（1）積極實現簡政放權。在管理實踐中，進一步加快建立權力清單、責任清單、負面清單等制度，加大對開發區（園區）內行政審批事項的精減和政府行政權力的下放力度[3]。

（2）積極發展中介服務。充分發揮中介機構職能并加強對其監管，擴大政府公共服務外包。

（3）積極開展創新運營。因地、因勢制宜開展“管委會（工委）+公司”“政區合一+公司”等的改革試點，提升唐山市開發區（園區）管理運營的專業化、市場化水平。

（4）有效建立調整機制。制定嚴格的調整機制，適度提升開發區（園區）在設立、升格、綜合評價等標準，必要時啟動相關淘汰和退出機制。

（5）在條件比較成熟的省級以上開發區（園區）與所在行政區或鄰近行政區實行“區政合一”管理體制改革，進一步實現職能整合、機構整合、功能整合，實現優勢互補。

（二）進一步推進干部人事管理制度改革

針對當前客觀存在的唐山市開發區（園區）人力資源短板，尤其是高端人才的引進、發展等一系列短板。應通過積極改革，有效完善“用事業留人、用待遇留人”“選優用優、效果優先”的綜合激勵機制，并充分建立具有明顯特色、明顯效果的用人、育人、發展人的長期、可持續的開發區（園區）人才生態環境。

1.建立“縱橫相交”交流機制

積極有效推進人才開放，不斷加強唐山市開發區（園區）工作人員同政府機關干部之間的交流機制，選拔一批品行優、能力強、眼界高、思路活的年輕后備干部開展雙向任職、掛職。

2.完善管理干部崗位培訓機制

高質量加強對前沿型、實踐型人才的培訓，積極打造一支具有國際眼界、外部視角、守正創新、奮發有為、朝氣蓬勃的唐山市開發區（園區）干部、工作人員隊伍。

3.建立更靈活的人事人才制度

積極通過建立市場化手段，建立更加靈活的用人機制，在一些部門和服務領域，通過新路徑、新方式打破工作人員之間的身份界限，有效引入外部人才競爭，通過全員崗位聘任制、末位淘汰制等，積極落實無差別的人力資源管理和用人制度體系，使唐山市開發區（園區）人事人才制度由“身份管理”轉向“崗位管理”。

（三）進一步深化“放管服”改革

1.充分提升管理效能

按照“依法行政、高效便民、誠實守信、權責統一”原則，改革并完善相關制度，進一步規范唐山市開發區（園區）在項目審批、土地利用、規劃建設、知識產權保護等事項中的管理行為，即“該管的要管好，不該管的要放好”，避免“自由裁量”，增加管理用權的透明度。

2.有效優化營商環境

以唐山市開發區（園區）營商環境的優化實踐為具體切入，以積極打造“四最”品牌（即審批事項最少、收費標準最低、辦事效率最快、服務水平最優）為抓手，全面落實“最多跑一次”的公共服務改革，加快審批和服務平臺建設，全面高質量推行網上審批、并聯審批和集中審批，減少流程環節，提高辦事效率，提升管理和服務效能。充分打造良性營商環境“生態鏈”形成優質營商環境“生態圈”，構建最佳營商環境示范開發區（園區），全力助力域內企業及各行業業態的健康發展。

（四）進一步創新金融保障機制

立足唐山市開發區（園區）其自身的創新創業集群、孵化高地等功能定位，通過完善的金融平臺構建，創新金融服務，促進金融鏈與開發區（園區）特色產業鏈、特色創新鏈的發展互促。在創新金融服務機制的實踐中，可積極探索建立唐山市開發區（園區）內企業主辦銀行制，支持（省級）產業投資基金與唐山市開發區（園區）共同成立各類發展項目子基金；同時，建立并完善唐山市開發區（園區）重點項目融資需求信息庫，聯合各級金融機構和相關產業基金等有效實現融資對接。

（五）進一步健全決策咨詢機制

在唐山市開發區（園區）管理與運行發展中，應繼續堅持“重大決策務必先咨詢、后決策；重大項目務必先論證、后立項；重要工作務必先評估、后驗收”的基本原則。充分堅持項目、管理中的社會公眾廣泛參與、行業專家獨立論證、項目風險科學評估、決策團隊集體決定的基本程序，增強民主性和科學性。同時，建立健全決策反饋機制、糾偏機制、決策責任追究機制，確保開發區（園區）行政決策的嚴肅性、可持續。