地方政府債務風險的防控研究

羊文杰 長興太湖圖影旅游度假區管理委員會

2015年以來，針對地方政府債務，我國積極推動多項政策法規的實施，包括《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》等在內，意在對地方債務進行預算管理，同時有效甄別當前地方政府的存量規模。學者劉尚希（2018）在對2017年政府投融資報告中，了解到2015年我國已經開始使用預算對地方政府的借債行為進行限制約束，但地方政府側重對投資和融資計劃等的關注，預算協調體系中并不涉及到地方政府債務的內容，地方政府還是面臨著較高的債務風險。從中可以了解到，地方政府當前需要積極推動對地方政府債務風險的防控，并有效解決預算約束缺乏的問題。

一、相關概念理論概述

（一）地方政府債務

在新的《預算法》實施后，地方政府被允許舉債，但也嚴格限制了借款的主體、數量和規模等，自主權有限。本文研究的地方政府債務，不僅包括國家直接借入的債務，還涉及平臺公司借入帶有政府性質的債務、政府在擔保或履行職能過程中形成的有救助責任的債務。

（二）地方政府債務風險

地方政府債務風險主要體現在資金使用期限錯配、償債資金來源不足、債務成本費用過高等方面。在地方政府難以對債務進行有效控制的情況下，可能會引發債務危機。當出現債務逾期時，很多金融機構會提前收貸，這極易引發區域金融風險，在當地的財政中也會顯現出這種風險。

（三）風險管理理論

政府風險管理的宗旨是，以最低的成本，實現最大的公共利益。從目前的情況來看，需要分階段持續推進，并逐步明確分類和分級的職責。將內部控制和外部防控有效聯系起來，有效提高地方政府綜合抗風險的能力。在運用這套流程時，它旨在實現以下目標：第一，識別風險，明確風險所有權責任；第二，降低風險，采用標準規范的工作方法，盡量減少公共損失；第三，采取各種有效方式應對外部風險，最大限度地滿足社會需求，推動全社會共同參與治理目標的實現。作為社會風險的重要類別，地方政府債務風險應側重于風險的控制和防范，以管理公共風險，使公共損失最小化，社會公共利益最大化。

二、地方政府債務風險管理的現狀

（一）地方政府債務結構及風險

地方政府債務存在著期限錯配的情況，這就使政府面臨較大的集中償債壓力。地方政府債通常是1-10年期，較為常見的為五年期和七年期。但項目周期往往較長，項目收益難以對債務進行及時償還。

截至2020年12月底，中央和地方政府債務的余額分別為20.89萬億元和25.66萬億元，合計46.55萬億，較上年增加8.6萬億元；負債率為45.8%，較上年增加7.5個百分點，低于國際通行的60%警戒線，風險總體可控。此外，與政府關系緊密的城投債余額11.5萬億元。2021-2025年是國債和地方政府債務集中償還期，年均到期分別為2.6萬億元和2.8萬億元，資金周轉壓力較大。此外，地方政府債券的規模和期限由全國人大決定，在謹慎原則的指導下，地方政府債券發行規模和所需的債務資金間存在著一定差距，難以完全清除隱形債務存在的可能性。同時在中央政府對省級債務配額發放的過程中，一定程度上會限制市和縣的分配。在市、縣兩級，獲得配額的關注度遠高于債券期限和債務結構狀況與同級政府需求匹配的程度。整體來說，不完善的地方政府債券結構會增加我國地方政府的債務風險因素，需要引起足夠的關注。

（二）地方政府償債資金來源不足

財政收支失衡在我國地方政府中較為常見，主要是因為地方政府承擔了大部分基礎設施建設、教育、醫療、衛生等公共服務的支出，在稅收收入、中央轉移支付有限的情況下，難以實現收支平衡。特別是近年來經濟下行，地方政府面臨著不斷加劇的收支矛盾。根據財政部報告，2020年，全國一般公共預算收入為182，895億元，同比下降達到3.9%。在2020年疫情環境的影響下，我國推行減稅降費政策，地方政府公共預算總收入下降，同時地方政府仍會繼續加大支出，不斷拉大預算收支的差距。

三、地方政府債務風險防控存在的問題

（一）債務信息披露不夠全面

很多地方政府會對一般和專項的債務債券的支出信息進行公示，但并沒有詳細說明地方政府債務目的、結構和用途等狀況，也沒有披露融資平臺等隱性債務。基層政府仍嚴格保護債務信息，特別是不會公示和披露隱性債務，同時向上級移交的相關文件也加注了保密形式，這就失去了外界識別、預防、控制地方政府債務風險的基礎。

（二）債務風險缺少量化評估

通常在對地方債務風險規模進行衡量的過程中，會對債務率、資產負債率等指標進行計算比較，對債務結構風險衡量時，主要是利用短期債務率、收支補償系數等來進行，但現實中，難以保證政府債務數據抓取的準確性，政策變化也使得地方政府的債務數據不具備很高的可參照性，很多地方政府僅對債務風險進行定性分析，所編制的風險報告缺乏可靠的數據，不利于識別債務風險。

（三）融資平臺轉型升級滯后

在地方政府融資平臺中，有一定規模的非經營性資產無法創收和變現，一些公益項目也很難產生收益，需要通過舉債方式來融資。平臺整合后，需要對人員進行調整安排，難以迅速適應。同時平臺市場化轉型后，在經營過程中并沒有進行有效的規劃，也沒有用制度來約束投融資狀況，這就增加了實體化運作的難度。

四、地方政府債務風險的防控對策

（一）升級預算編制制度

為實現對地方政府債務風險的有效控制，需要強化對預算控制的力度，并對預算編制的范圍進行拓展，不斷改善預算編制的制度體系，從源頭對舉債風險進行控制。首先，強化預算約束力。當前在我國預算體系中已經囊括了地方政府政府債券，在對預算進行編制的過程中，需要與經濟分類支出改革的相關要求相適應，有效結合國家和部門的預算狀況，充分銜接建設性和經常性的預算。第二，擴大預算編制范圍。公共部門的界限不應局限于政府部門，還應納入提供公益服務的其他融資平臺。因此筆者建議可以將政府部門、融資平臺等針對公益基礎設施籌集形成的債務囊括在預算計劃中，對預算編制的范圍進行拓展。

（二）完善政府債務風險預警系統

在對風險進行識別評估的過程中，需要積極推動地方政府債務風險預警系統的建立，并動態評估地方政府存在的債務風險狀況。第一，需要合理選擇風險衡量的各種指標，諸如財政風險矩陣和國際通用指標等，衡量未來不同時期不同政策帶來的財政成本和財政壓力，以評估可能的債務風險。第二，對風險程度進行合理劃分。依據風險達到臨界點的情況，促使風險預警系統完成短期的預警行為，政府債務風險的定義和衡量，是通過定義指標和不同部門之間的信息交流來完成的。

（三）強化對金融機構動態監控

不斷改善商業銀行和其他金融組織機構的自身管理狀況，促使自身持續發展和抗風險能力的提高，建立起各業務間的防火墻。金融組織機構等需要對地方政府償付能力進行深入了解分析，并對地方政府的財政能力進行認真評估，要加強對平臺的審查，合理確定貸款規模，了解資金現狀和平臺償還能力，推動項目監督體系的構建，對信貸資金的流動情況進行監督，減少貸款被挪用的可能性。

五、結語

本文主要是從債務結構和償債資金兩方面研究地方債務風險防控狀況，指出地方政府債務風險防控中存在的主要問題是債務信息披露不夠全面、債務風險缺少量化評估、融資平臺轉型升級滯后，并針對性的提出改善對策，主要是升級預算編制制度、完善政府債務風險預警系統、強化動態監控金融機構力度等。在采取以上有效對策的基礎上，更好地提升債務風險管理的水平和能力。