關于土地規劃管理與城鄉規劃實施之間關系探討

六安市裕安區自然資源和規劃局

規劃是帶引和指導城鄉建設發展的龍頭。一個科學、先進、實用的規劃，是保證城鄉建設健康、合理、有序發展的基礎和前提。因此各級政府和相關職能部門要高度重視規劃工作，積極采取措施，破解土地規劃與城鄉規劃建設中存在的問題，以促進城鄉健康協調發展。

一、土地規劃與城鄉規劃兩者之間的關系

規劃和管理的關系，正如它的名字所暗示的那樣，是協調土地資源合理利用，實現城鄉規劃實質上是土地資源的管理和使用，所以，這兩個目標的實現都針對土壤資源，不僅是常見的，但也客觀的現實意義和需要為祖國的建設和經濟的發展。但是，在這兩項工作的實際執行過程中，規劃管理的標準和程序有很大的不同，因此，雖然有一些共同之處，但也存在著復雜和矛盾的關系。

二、土地規劃與城鄉規劃兩者之間存在的問題

（一）土地規劃落后于城鄉總體規劃。在中國，制定土地利用總體規劃起步較晚。自1980年代以來，已組織了兩輪土地利用總體規劃的編制和實施。由于規劃理論和方法的缺陷，規劃水平較低，整個規劃體系存在缺陷，導致可操作性較差。空間規劃在城鄉發展的規模，避免由于農村規劃起著重要的作用，但“需求約束”的供應和指針的自上而下的分層計劃、土地利用規劃的主要指數也是一個自頂向下的分解沒有土地，地方發展成熟，現實需求，有矛盾，例如城鄉規劃和發展。

（二）部分土地規劃管理制約了鄉村振興戰略可持續發展需要。很多地方政府盲目追求經濟發展為第一要務，導致在城鄉規劃中將大量的農村土地強制轉型和收購，這些農用地被高價出售給開發商，因此大量的農用地變成建設用地，雖然在較短時間內，這些土地產生了更多的經濟效益，但是長久來看，影響到我國的生態環境平衡、糧食安全等。因此可以說，這些不科學的土地規劃管理影響鄉村振興戰略可持續發展需要。

（三）城鄉建設過程中違規使用土地現象較為普遍。城鄉規劃編制應做到與土地利用規劃有效銜接，城鄉建設應該遵循土地利用規劃。但現實中很多地方政府一味的追求“大建設大發展”，無視土地規劃的法律性、嚴謹性、重要性，缺乏科學的論證和商討，盲目決策，導致在城鄉建設過程中出現較多違規使用土地問題，破壞了生態平衡。

（四）土地利用規劃與城鄉建設規劃發展不協調。在城鄉土地建設、開發和管理過程中，許多應用環節滯后。現代化經濟發展協調、整合各種土地資源不足，土地管理低效，因為土地利用總體規劃和城鄉發展的矛盾在程序中沒有調節好，隨著政府和開發商的占用土地資源，規劃對區域經濟可持續發展。空間規劃和土地資源利用之間的不平衡對社會發展和建設成果產生了巨大的影響。

裕安區位于大別山北麓，江淮之間。全區總面積1925.89平方公里，其中城區7.3平方公里，總人口93.8萬，其中農業人口83.5萬。現有耕地70.3萬畝，其中水田55萬畝，旱地15.3萬畝，人均耕地0.77畝；山場面積82萬畝，其中林地75萬畝；可養水域5.8萬畝。我區屬于人多地少，特別是耕地面積遠遠低于全國人均耕地1.43畝。經調研，解決我區土地規劃與城鄉規劃兩者之間存在的問題建議如下：

三、統籌協調好土地規劃與城鄉規劃兩者之間的關系

（一）兩個方案規劃目標和規劃目標相同，本質上應相互協調、相互銜接。除了土地利用規劃，城市和農村規劃還包括城鄉系統規劃、城市和農村經濟發展戰略等內容，計劃規劃和空間規劃的計劃應該明確發展提供足夠的空間，成為城鄉發展，促進城鄉社會經濟的發展。

（二）在城鄉規劃中，必須提高保護耕地，特別是基本農業用地的意識。城市總體規劃和土地利用規劃的指導下，區域規劃、協調，以抑制地區社會和經濟的發展，合理使用和享受的每一寸土地，保護耕地、保護環境、維護生態平衡，促進城鄉協調發展，城市和農村地區與城市之間的競爭優勢，解決沖突。

（三）城鄉規劃和土地規劃之間的協調，兩者之間的關系是協調城鄉經濟建設和可持續發展之間的關系，為了國民經濟的協調發展，我們應該積極總結經驗，借鑒實踐經驗，認真新一輪的規劃，因此在實踐中逐步實施一系列有效措施。

四、政府要確立土地管理的核心地位，保證城鄉規劃的嚴謹性

目前，城鎮建設的土地規劃主要是基于“增減聯系”和“被占領地區平衡”的政策。這一政策優化了城鄉結構，促進了良好的發展，確保了耕地總量不減少。采用“增減聯動”政策，可以促進農村住宅用地的開發，引導其集中，從而提高土地價值，進一步提高土地價值。同時，可以不斷調整和優化城鄉土地結構，緩解城鄉發展矛盾，滿足耕地供給。在政策執行過程中，經常出現與公眾輿論相矛盾的問題，加劇了人與土地之間的緊張關系，這是社會經濟的作用。為了避免這些問題，特別是地方政府必須建立土地管理的核心，提高和改善土地利用規劃管理政策，加強政策的作用，所以“更多”上的資源的位置，只是為了避免在耕地，促進城鄉規劃更加合理。

五、樹立規劃的嚴肅性，加強規劃實施管理和監督

經依法批準的土地利用總體規劃、城鄉總體規劃是法定的空間類規劃，是各類開發、保護、建設活動的基本遵循原則，必須嚴格執行，不得隨意修改。土地利用規劃與城鄉規劃兩者在實施過程中都應注重法律、行政、經濟、技術等手段的綜合應用，樹立規劃的嚴肅性，嚴格審批條件，絕不能再是領導一句話就去修改規劃。在實施過程中，各級政府應在科學發展的指導下，為了實現人與自然的和諧，經濟發展與人口、資源和環境是和諧的。同時，空間規劃與城鄉規劃相協調。還應該加強宣傳，社會監督和評估規劃的實施方法，創建了一個系統的規劃和公眾參與，公眾宣傳項目的規劃和管理系統，積極推動公共意識，促進公眾對政府部門實現排斥透明度、效率的限制，避免各種違反規劃、實施項目可以保證一切順利。隨著社會的發展和進步，人們對生態環境的保護責任意識會進一步加深，政府部門對土地利用規劃與城鄉規劃重視程度也會逐漸得到提高，兩者在國民經濟和社會發展中起到的指導作用將會越來越重。

六、城鄉規劃和土地利用規劃都是國土空間規劃重要組成

突出保護重點，減少新增建設用地目標，支持新的經濟增長。進行建設用地規劃，首先要明確有效利用區、低效利用區和閑置用地的基本情況。閑置土地要盡快利用，低效土地要盡快配合其他部門使用。要實現土地空間規劃對各類專項規劃的指導和約束作用，必須做到：一是土地空間的開發利用要與資源環境的承載能力相匹配，實現人地和諧。應將集群開發作為土地開發的主要途徑，進一步提高土地開發的效率和效益。二是高度重視土地差異化保護，提高生態環境質量。要把土地綜合經營作為加快提升土地功能的主要手段。加強城鄉統籌，促進協調發展，加強引導和嚴格控制，優化土地開發結構。第三，從五級聯動的思路看，空間規劃體系應包括國家、省、縣和三級以下縣。總規層面，國家和省級規劃在國家空間規劃任務，國家空間規劃、主體功能區規劃、整體區域規劃、土地利用規劃、城市規劃、解決問題的發展戰略，和縣級國土空間規劃和城市建設規劃的關鍵系統的兩個規則和擴張，國家和省級規劃屬于指導和方向，市、縣規劃屬于強制性約束具體施工實施規劃。