城市突發公共事件應急管理對策研究
——以蚌埠市抗擊新型冠狀肺炎疫情為例

丁利強

(蚌埠學院 馬克思主義學院，安徽 蚌埠 233030)

世界經濟全球化背景下，城市人口比例上升幅度較快，日益成為社會矛盾的易沖突區域，這也為各類突發公共事件頻發埋下安全隱患。[1]從地區來看，城市是突發公共事件的主要發生區域，從縣級市區到鄉鎮地區呈減弱趨勢。下文中主要針對如何有效應對城市突發公共事件，科學理性地做好預警及快速應急管理進行探討，以期對城市應對突發公共事件提供借鑒。

一、城市突發公共事件應急管理特征與類別

當前，我國城市突發公共事件應對機制以政府為主導，以立法明確規范為核心，結合各地區自身經濟社會及客觀自然條件等實際情況，與時俱進不斷充實完善具有地方特色的應急管理體系，有針對性的綜合社會多方力量攜手將突發公共事件的不利社會影響降至最低。[2]2009年以學者鐘開斌為主要代表探討了構建“以預案為基礎，體制為框架，法制為保障”的單案多制應急系統，是我國綜合應急管理系統的良好理論開端。[3]

1.城市突發公共事件基本特征和主要類別

城市突發公共事件，是指在城市區域內突然發生，造成一定范圍內的經濟損失、人員傷亡及破壞城市治安環境的緊急事件。城市人口基數大，其基礎設施受損的社會影響力會遠大于其他區域；[4]且其誘發因素、涉及對象和折射范圍既涵蓋自然環境也包含人為環境，比如城市交通運輸、醫療衛生、建筑設施等。城市突發公共事件最突出的特征是關聯性和復雜性。關聯性是指突發公共事件的內在和外在影響范圍較廣，其衍射的危害性可能會超過事件本身。復雜性是指公共突發事件在涉及到牽連主體時，由于權責界限不明導致相關部門相互推卸責任，難以及時有效的實施管理。

《國家突發公共事件總體應急預案》將突發事件大體劃分為自然災害、事故災難、突發性公共衛生事件和社會安全事件四類。分門別類區別對待突發公共事件并且根據其危害程度進一步劃分等級，有針對性的實時監控和防范事態擴大化，有利于減少人民群眾的生命財產安全損失。[5]

2.城市突發公共事件應急管理原則及機制體系

面對城市突發公共事件，首先，堅持以人為本，著眼于顧全絕大多數人利益的全局觀念，側重于城市整體和長遠利益進行統籌安排，充分重視保障廣大市民的基本權益，[6]爭取在最短時間內做好備選方案，實施緊急應對措施，盡可能避免給市民帶來更深層次的危害。其次，要居安常思危重在預防，未雨綢繆防患于未然。建立和完善突發事件預警系統，實時監控各種突發事件，最大限度降低風險發生概率。再次，既要統一領導又要層層負責。各級政府職能部門權責分明，依法科學實施應急管理并保留追究其法律責任權利。最后，要迅速協同各方力量適時介入突發公共事件應急管理，積極借助相關專業人員技術力量，必要時向周邊地區尋求幫助，警惕二次危機演繹出現。[7]

城市突發公共事件應急管理基本流程包括預警、準備、響應、恢復等階段。正確實施預測和適時發出警示至關重要，借助相關專業人員的測定與分析進行較為準確的預測風險范圍、明確注意事項、制定應對措施等，以最大限度規避不必要的風險損失。切實構建一套安全有效的管理體系，包括提高居民自身的安全防范意識，通過綜合運用網絡電視、手機微信等新媒體渠道，充分開發運用自媒體平臺，科普各種類的急救、自救、預防措施。常態化組織演習應對突發事件，加強逐級信息報告制度，實時向上級部門匯報每日處理措施和最新情況，以便統籌安排及時防范疏漏導致事態擴大化，隨時響應救援基層部門防控危機。真抓實干搞好突發事件的善后處理、調查評估和恢復重建工作，以人為本安撫突發事件中受災人員及其家屬，妥善降低后續事件的不良社會影響。

3.城市突發公共事件應急管理影響因素

城市突發公共事件應急管理是社會性系統工作，需要匯聚多方力量攜手共同面對。在以政府主管部門為核心的指揮調度系統運作下，依法協調各方人力物力，包括消防、媒體、警力、社區物業、團體組織、專業技術人員。社區及基層要積極組織志愿者互助自救，堅持以人民為中心原則，適時調配應急生活物資、后備醫療資源等，全力消災止損。信息支撐系統要做好城市安全信息監控和檢測等預警處理，保障信息上傳下達暢通無阻。專門培訓各級黨政應急管理人員、常駐居民、專業技術人員等，定期分批開展突發事件的應急演習，輔之以不定期通過媒體平臺普及百姓應急常識，多角度提高百姓的基本應急危機意識。

此外，還要重視專業技術、物質經濟條件、居民心理成熟度等方面的影響因素。多管齊下做好突發事件預警響應、監測分析、恢復重建等工作的同時，要多方協同以保證各項資源及時落實到位，充分動員居民積極展開互助自救，同時大力借助新聞媒體弘揚主旋律、凝聚正能量，同步開啟心理咨詢熱線適時安撫受災群眾的恐慌情緒。

二、蚌埠市抗擊新冠疫情的應急管理經驗

近年來，蚌埠市認真執行落實《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》(國發﹝2006﹞24號)工作部署要求，在突發公共事件應急管理工作上取得良好成效，特別是各級職能部門對于突發事件應急管理的能力有所提高，已經制定且正在逐步完善相應的制度體系，基本上對于各類突發事件能夠及時進行應急處理，這是蚌埠市進一步走可持續發展道路的必要條件。下文以蚌埠市抗擊新冠疫情應急管理經驗為例，探討城市突發公共事件應急管理對策。

自新冠疫情發生以來，蚌埠市結合新冠疫情防控形勢，于2020年1月25日18時啟動《蚌埠市突發公共衛生事件應急預案》(蚌政辦秘〔2018〕108號)，宣布進入突發公共衛生事件一級響應，并要求各單位各部門各機構嚴格按《蚌埠市突發公共衛生事件應急預案》做好相關防范應對工作。接著，蚌埠市疫情防控應急指揮部根據安徽省疫情防控應急響應有關文件精神，結合國家有關法規和蚌埠市新冠疫情防控形勢，于2020年2月28日12時將蚌埠市防控應急響應級別由突發公共衛生事件的一級響應調整為二級響應，并要求各級各類部門機構按照分區分級疫情防控的具體工作要求，毫不放松抓緊抓實抓細具體防控工作，協同社會多方力量統籌推進城市疫情防控和經濟發展。

在蚌埠市政府和疫情防控應急指揮部的正確領導下，全市人民堅決貫徹落實黨中央的決策部署，圍繞科學防治、精準施策、堅定信心、同舟共濟的總要求，早研判、早部署、早落實，深入推進防控救治各項工作，牢牢把握住疫情防控的主動權，使疫情防控取得了積極成效，新冠疫情防控應急響應級別由省級二級響應又調整為三級響應。

應急響應級別調整后，蚌埠市按照防控要求，適時解除封閉式管理，積極優化小區村莊疫情管控，全面推動機關企事業單位恢復正常工作，有秩序的推動各類公共服務場所正常營業，分批次逐步恢復公共交通車輛的日常運行，持續不斷地強化宣傳引導工作，普遍提高市民的自我防護意識。同時，更加有針對性地深入落實分區、分級的差異化防控策略，統籌協同推進疫情防控及經濟發展。但蚌埠市相應防控舉措要求精準度更高、防范市外輸入任務更加艱巨。這是因為隨著大中小企業加快復工復產，不可避免的加大了人員流動性與聚集性，本市域以外的輸入性風險加大，疫情防控仍然需要時刻保持高度警惕，各級黨政領導部門及衛生防疫機構必須毫不放松繼續做好“外防輸入”各項工作，進一步鞏固疫情防控成果。

蚌埠市疫情防控應急響應級別由省一級響應下調為二級，之后又由省級二級響應調整為三級響應，在此過程中市疾控中心通過媒體多次發布消息提醒廣大市民群眾。首先，不同級別的應急響應所采取的防控措施基本一致，區別主要在疫情防控的統一領導由國務院調整到安徽省應急指揮部。其次，響應級別調整重在采取差異化的防控策略，旨在及時動態性調整縣域不同風險等級，以使各項防控措施更科學精準，統籌協調推進疫情防控及經濟社會發展。再次，響應級別調整后的人群流動逐步恢復常態，復工復產可能會導致人口流動性增加，由于群眾對新冠肺炎病毒認識尚存在不足，這些會給疫情防控帶來很大壓力，避免麻痹大意或者松懈思想的產生。最后，無論實行哪一級應急響應，疫情都還未結束，廣大市民要做好個人防護，注意鍛煉及增加營養。

蚌埠市按照《安徽省人民政府辦公廳關于延遲企業復工和學校開學的通知》(皖政辦明電〔2020〕2號)規定：“除涉及城鄉運行必需、疫情防控必需、群眾生活必需及其他涉及重要國計民生的企業外，市內其他各類企業不得早于2020年2月9日24時前復工。”按照分期分批有序的要求，在做好疫情防控前提下各企業統籌調度及科學制定復工計劃，靈活組織安排員工分批有序返崗復工，并對復工注意事項作出了嚴格要求，特別是對復工審批提出了“四個強化”“五個到位”“六項工作”等明確規定，①同時嚴格復工審批制度，落實防疫責任，優化政策提振企業發展信心。

三、蚌埠市突發公共事件應急管理存在的問題

雖然蚌埠市在應對新冠疫情方面取得了一定經驗，但在城市應急管理上仍存在以下亟待解決的問題。

第一，應急指揮體系尚不夠健全。新冠疫情發生后，當地政府未能在第一時間成立應急管理團隊，故而應急管理和協調工作未能在第一時間得到有效落實，在一定程度上導致了市民的惶恐不安情緒持續發酵。再如，長生生物疫苗案曝光后，政府未能及時針對全市所轄的疾控機構、街道衛生服務中心、個體民營診所、鄉鎮衛生院、村衛生室等疫苗使用關聯單位進行全面排查，以及重點檢查狂犬病、百白破等疫苗的采購、庫存和使用情況。

第二，公共媒體應急信息披露機制不健全。政府需要構建公共信息披露平臺，保障市民及時通過相關平臺了解突發事件最新動向。

第三，官方機構應急處理措施不夠完善。從疫情應對上，相關部門應急管理小組基本上是臨時組建，尚未形成轄域內完善的應急管理機制，這就難以保障落實相關部門的主體責任，也易導致應急處理措施不能迅速落實到位。況且，組建的應急工作小組僅以調查事故原因為主，開展同步工作措施較單向化，有時未能在突發事件發生第一時間內阻隔事件擴散及有針對性的出臺消除事件不良影響的補救措施。

第四，突發事件應急管理綜合能力不足。平時沒有健全完善的疫苗預警及演練機制，事件發生后的應對措施不夠及時，導致當地居民對政府疫苗監管缺乏足夠信心。此外，政府將較多精力投入到突發事件的調查、整改和善后工作中，但對于在事件中受到牽連傷害的直接、間接當事人缺乏必要的心理危機干預，未能及時引導幫助市民合理科學看待突發事件，致使部分事件產生連帶性恐慌情緒。

四、城市突發公共事件應急管理體系構建的啟示

1.政府應急指揮體系。應遵循在專門機構統一指揮下多方社會力量協同聯動的“多警一體”原則，構建綜合性應急管理體系，力求全方位、多層次，包含急救、消防、民防、交警、公安等多個部門，通過共享信息平臺打造軟硬件齊全的突發事件應急機制，全面覆蓋各相關部門應急處理工作內容和善后相關事宜。

2.基層應急網格化管理。隨著信息技術與交通技術的快速發展，城市突發公共事件發生概率有增加趨向，但從總體上看各城市不同。因此，要立足本地情況制定科學合理的應對措施，在制定應急工作管理機制時需要預留與周邊地區的聯動機制接口，由點到面逐步形成區域聯合的基層應急網格化管理模式。

3.暢通應急信息披露渠道。突發公共事件爆發后，根據事件嚴重程度及事態進展，及時向廣大市民發布官方應急處理措施，包括實時披露救援工作進度。這樣一方面可以緩解群眾的恐慌心理，另一方面有助于提升群眾對政府工作的信任程度，有利于樹立應急指揮部門在市民心目中的權威地位。大力營造嚴肅認真的應急環境處理氛圍，為后續災后重建打好基礎。

4.健全物資調撥配置機制。不斷完善物資調撥機制，構建科學化、信息化管理模式，由傳統人工操作調配轉向科學合理的自動配置，根據應急需求整合并靈活機動調配物資及時到位，最大限度確保援助工作高效及時進行，同步跟進在突發事件中受損人員的安撫與安置。

5.增強市民危機防范保護意識。普通市民作為城市的關鍵組成要素，提升其危機自我防范保護意識至關重要。群眾自發的危機意識直接關系到在遭遇突發事件時的心理影響以及自覺配合應急管理的程度。城市人口密集，市區長期居住人口眾多，當遇到突發狀況的緊急時刻，如若應急管理措施暫時未能覆蓋到相應區域內的每位居民時，人人自助和互助的重要性就更加凸顯出來。

綜上，城市經濟發展進入關鍵時期，政府需要高度重視提高各級行政職能部門的應急調控能力，以及有效處理公共安全事件的善后事宜，以便及時阻隔并妥善解決突發公共事件，避免事態持續不斷發酵擴大。

注釋：

①“四個強化”：加強疫情防控宣傳、增加防疫物資庫存量、加強封閉場所定期消毒、完善防疫應急情況處置預案。“五個到位”：疫情防控機制到位、上崗員工排查到位、疑似病例隔離設施到位、員工防護措施到位、企業內部管控到位。“六項工作”：密切關注全體員工健康、做好工作臺消毒和自我防護、場區入口安排專人體溫測量、做好外來人員登記、上下通勤車消毒、控制集體活動人數。