國有資本財(cái)務(wù)監(jiān)管存在的問題及對(duì)策探討

趙延霞 濟(jì)南市投資控股集團(tuán)有限公司

通過探討出資人在財(cái)務(wù)監(jiān)管實(shí)踐中存在的問題及困惑，結(jié)合國有資產(chǎn)監(jiān)管相關(guān)的政策理論與方法，正確認(rèn)識(shí)和把握國有資產(chǎn)監(jiān)管的內(nèi)在規(guī)律，找到破解當(dāng)前財(cái)務(wù)監(jiān)管面臨問題的方向和方法，逐步健全和完善出資人財(cái)務(wù)監(jiān)管機(jī)制，維護(hù)國有資本權(quán)益，促進(jìn)國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理水平不斷提高。

一、我國國企出資人財(cái)務(wù)監(jiān)管的歷史沿革

建國70多年來，尤其是改革開放以來，國有資產(chǎn)監(jiān)管體制幾經(jīng)變遷，不斷趨于規(guī)范和完善。國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也經(jīng)歷了數(shù)次顛覆性的重構(gòu)，從一開始的分行業(yè)管理到國有資產(chǎn)管理局，再到2003年成立的國務(wù)院國資委及地方各級(jí)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其監(jiān)管的職能定位逐步厘清，監(jiān)管范圍不斷擴(kuò)大，為推動(dòng)國有資產(chǎn)保值增值，促進(jìn)國企做大做強(qiáng)發(fā)揮了極其重要的作用[1]。同時(shí)，作為國資監(jiān)管核心和基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)監(jiān)管，財(cái)務(wù)監(jiān)督體制改革發(fā)展與國有資產(chǎn)管理體制改革同步推進(jìn)。通過完善企業(yè)年度決算工作、審核企業(yè)預(yù)算、國有資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)分析、清產(chǎn)核資、規(guī)范財(cái)務(wù)審計(jì)等財(cái)務(wù)監(jiān)管方式，先后采取會(huì)計(jì)委派制、財(cái)務(wù)總監(jiān)制和稽查特派員制、外派監(jiān)事會(huì)制度等在內(nèi)的監(jiān)督形式，強(qiáng)化了出資人財(cái)務(wù)監(jiān)督。財(cái)務(wù)監(jiān)管的專業(yè)性、系統(tǒng)性及有效性有了長足進(jìn)步，財(cái)務(wù)監(jiān)管方式也更加符合市場(chǎng)化、法治化的要求，相應(yīng)地促進(jìn)了國有企業(yè)的財(cái)務(wù)管理趨于規(guī)范。

2018年3月，中共中央出臺(tái)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確指出，為整合審計(jì)監(jiān)督力量，增強(qiáng)監(jiān)督效能，將國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，和國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)的職責(zé)劃入審計(jì)署，不再設(shè)立國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)（簡稱外派監(jiān)事會(huì)）。此次關(guān)于國資委監(jiān)管職能的重大調(diào)整，對(duì)于國資委如何應(yīng)對(duì)監(jiān)管職能的重新定位、財(cái)務(wù)監(jiān)管模式的調(diào)整、國有重點(diǎn)大型企業(yè)的治理機(jī)制的改變提出了挑戰(zhàn)。

二、財(cái)務(wù)監(jiān)管工作的開展及取得的成效

信息技術(shù)的快速發(fā)展為國企出資人財(cái)務(wù)監(jiān)管工作的有效開展提供了技術(shù)支持，國資委利用信息技術(shù)構(gòu)建完善的國資財(cái)務(wù)監(jiān)管數(shù)據(jù)平臺(tái)，有利于強(qiáng)化對(duì)出資企業(yè)財(cái)務(wù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管；近兩年，隨著國家、地方國資委相繼出臺(tái)關(guān)于財(cái)務(wù)監(jiān)管的規(guī)章制度，如防止國有資產(chǎn)流失的《企業(yè)規(guī)章經(jīng)營投資責(zé)任追究實(shí)施辦法》，預(yù)防企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)過高的《企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率管控工作方案》，為財(cái)務(wù)監(jiān)管提供了政策依據(jù)；同時(shí)，根據(jù)審計(jì)報(bào)告中披露的企業(yè)存在的問題，分別不同企業(yè)建立問題整改臺(tái)賬，督促企業(yè)將問題整改落到實(shí)處，有效利用審計(jì)成果，發(fā)揮審計(jì)在財(cái)務(wù)監(jiān)督體系中的重要作用。此外，聘請(qǐng)財(cái)審專家對(duì)年度決算審計(jì)報(bào)告、改制財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行檢查與復(fù)核，為維護(hù)國有企業(yè)出資人權(quán)益保駕護(hù)航[2]。

三、財(cái)務(wù)監(jiān)管工作存在的問題

（一）重點(diǎn)關(guān)注事后監(jiān)督，缺乏事前控制、事中約束的監(jiān)管措施

部分國資委在財(cái)務(wù)監(jiān)管如制定相關(guān)政策、國有資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)分析、檢查審核、督促企業(yè)針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題等內(nèi)容中仍舊沿用原政府部門的財(cái)務(wù)管理的做法，帶有一定行政管理成分，且基本屬于事后監(jiān)管范疇。對(duì)于企業(yè)預(yù)算管理、財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制等屬于事前、事中控制的財(cái)務(wù)監(jiān)管方式，部分國資委目前尚未開展。

（二）獲取的信息不能滿足財(cái)務(wù)監(jiān)管的需要

目前，國資委作為出資人，獲取的財(cái)務(wù)監(jiān)管信息主要來源于企業(yè)每月編制的快報(bào)、年度的財(cái)務(wù)決算資料及部分關(guān)于重大事項(xiàng)的請(qǐng)示等，獲取渠道相對(duì)固定。但隨著監(jiān)管工作的開展，獲取的信息無論是在數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、信息的廣度和深度上，越來越不能滿足出資人財(cái)務(wù)監(jiān)管的需要。

日常財(cái)務(wù)監(jiān)管所需的信息主要來源于快報(bào)。快報(bào)優(yōu)點(diǎn)就是提供財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)及時(shí)，是國有資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)分析的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，更是領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行判斷與決策的有力支持。筆者曾經(jīng)對(duì)快報(bào)12月份的數(shù)據(jù)與第三方審計(jì)的年度決算結(jié)果進(jìn)行過對(duì)比，兩者相同時(shí)點(diǎn)的數(shù)據(jù)存在著差異，甚至個(gè)別企業(yè)數(shù)據(jù)差別很大。一般認(rèn)為經(jīng)過中介機(jī)構(gòu)審計(jì)的數(shù)據(jù)相對(duì)比較準(zhǔn)確，也就是說，快報(bào)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性存在問題[3]。快報(bào)數(shù)據(jù)因?yàn)橐翱臁保试谀撤N程度上存在估計(jì)的成分，其準(zhǔn)確性和企業(yè)的規(guī)模、結(jié)賬時(shí)間、快報(bào)編報(bào)者的個(gè)人專業(yè)素質(zhì)，以及對(duì)企業(yè)經(jīng)營發(fā)展趨勢(shì)的估計(jì)判斷等因素有關(guān)。同時(shí)，快報(bào)數(shù)據(jù)的偏差會(huì)影響出資人的判斷。

年度決算資料為出資人提供了較為全面、翔實(shí)地監(jiān)督信息。但年度決算財(cái)務(wù)信息是格式化的信息，面向所有的企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表使用人，并不是針對(duì)出資人財(cái)務(wù)監(jiān)管需要提供的，不能完全滿足出資人特定需求。首先，出資人僅能通過企業(yè)報(bào)送的財(cái)務(wù)決算報(bào)告獲取以及企業(yè)的合并財(cái)務(wù)報(bào)告資料，幾乎很難獲得可能影響投資者權(quán)益的重要信息，如重大事件或二級(jí)及以下企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)情況。其次，出資人為了維護(hù)出資者權(quán)益，除了掌握企業(yè)一定時(shí)期的企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債和經(jīng)營成果信息外，必須對(duì)企業(yè)重大事項(xiàng)發(fā)生的原因、發(fā)生的過程信息了解。而年報(bào)提供的信息資料一般只反映年末企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況及經(jīng)營結(jié)果，缺乏對(duì)企業(yè)重大事項(xiàng)的詳細(xì)披露。

四、財(cái)務(wù)監(jiān)管工作開展中發(fā)現(xiàn)的問題

（一）財(cái)務(wù)預(yù)算監(jiān)督中存在的問題

一是出資人財(cái)務(wù)預(yù)算監(jiān)督體系不完善。一方面全面預(yù)算管理落實(shí)不到位，出資人財(cái)務(wù)預(yù)算核準(zhǔn)制度不健全；另一方面，重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)審批機(jī)制不健全，企業(yè)財(cái)務(wù)行為的規(guī)范性不足，企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)和防控能力薄弱。二是信息化建設(shè)不足。目前，部分國資委忽視了信息化建設(shè)的重要性，尚未建立健全符合國有企業(yè)實(shí)際發(fā)展需求的國資監(jiān)管信息平臺(tái)。

（二）財(cái)務(wù)決算審核中存在的問題及分析

出資人財(cái)務(wù)決算是企業(yè)年度經(jīng)營業(yè)績的綜合體現(xiàn)，是財(cái)務(wù)監(jiān)管工作的核心內(nèi)容，是國資委作為出資人對(duì)監(jiān)管企業(yè)運(yùn)行情況進(jìn)行自我評(píng)價(jià)、對(duì)監(jiān)管企業(yè)進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的依據(jù)。所有者權(quán)益、利潤成為出資人及企業(yè)經(jīng)營者最為關(guān)心的業(yè)績指標(biāo)。從對(duì)財(cái)務(wù)決算審核結(jié)果來看，存在著利用調(diào)整合并報(bào)表范圍、期初余額等手段對(duì)所有者權(quán)益、利潤指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，從而影響經(jīng)營業(yè)績考核指標(biāo)等問題。

（三）改制財(cái)務(wù)審計(jì)復(fù)核中存在的問題

國有企業(yè)改制的根本目的是通過國有體制的調(diào)整，提高國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)國有資本在產(chǎn)權(quán)交易中的保值增值。出資人通過聘請(qǐng)財(cái)審專家對(duì)改制企業(yè)的財(cái)務(wù)審計(jì)資料進(jìn)行全面審核，克服缺乏專業(yè)人員不足的短板，發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督作用，保護(hù)國有資產(chǎn)的安全完整，防止國有資產(chǎn)在改制中流失。但從對(duì)改制企業(yè)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行復(fù)核的結(jié)果來看，出資人對(duì)于改制審計(jì)的監(jiān)督管理仍存在一些無法解決的困難。

五、建議與展望

（一）構(gòu)建完善的出資人財(cái)務(wù)監(jiān)督體系

一是以年度財(cái)務(wù)決算報(bào)告為核心，提升企業(yè)財(cái)務(wù)決算的編審質(zhì)量，加強(qiáng)會(huì)計(jì)信息披露，全面呈現(xiàn)企業(yè)資產(chǎn)財(cái)務(wù)現(xiàn)狀和現(xiàn)金流量情況；二是以審計(jì)企業(yè)管理人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任為主體，重點(diǎn)關(guān)注因決策科學(xué)性不足、管理效率低下、徇私舞弊等因素而出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失；三是全面落實(shí)預(yù)算管理，建立健全出資人財(cái)務(wù)預(yù)算核準(zhǔn)制度；四是建立健全重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)審批機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)行為的規(guī)范，提升企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)與能力。

（二）打造實(shí)現(xiàn)智慧化監(jiān)管的國資監(jiān)管平臺(tái)

為持續(xù)性推進(jìn)信息化與國資委監(jiān)管業(yè)務(wù)的深度融合，更好的符合以管資本為主，強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的相關(guān)要求，國資委應(yīng)結(jié)合國有企業(yè)實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀與企業(yè)特點(diǎn)，量身打造集國資監(jiān)督管理業(yè)務(wù)為一體的能夠體現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、智慧化、科學(xué)化和實(shí)用化的國資監(jiān)管信息平臺(tái)。借助智能化工具，對(duì)信息進(jìn)行更加及時(shí)和深入的處理分析，在保障信息數(shù)據(jù)安全的前提條件下，探索實(shí)現(xiàn)國資財(cái)務(wù)監(jiān)管與企業(yè)財(cái)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)對(duì)接，暢通信息報(bào)送渠道，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)抓取，達(dá)到智慧監(jiān)督。

（三）整合監(jiān)督資源，形成監(jiān)督協(xié)同

結(jié)合國資監(jiān)管實(shí)踐，除了外派監(jiān)事、董事及外派財(cái)務(wù)總監(jiān)在內(nèi)的國資監(jiān)督形式外，其他國資監(jiān)督方式主要包括審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督等。由于監(jiān)督主體屬于不同的部門，故整合國資監(jiān)督資源，需強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，對(duì)不同的政府監(jiān)督主體從工作組織、制度設(shè)計(jì)、監(jiān)督信息共享及成果運(yùn)用等方面建立協(xié)同工作機(jī)制。建立跨主體的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)不同的監(jiān)督主體在協(xié)同的節(jié)點(diǎn)上作出深化設(shè)計(jì)，建立有力的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，避免重復(fù)檢查，形成監(jiān)督合力。