實現政府投資建設項目績效審計的瓶頸和思路

陶李 南京市政府投資項目審計中心

績效審計誕生的真正原因其實是公共資源受托義務和公共資源委派代辦。因為公共資源其產權屬于所有公民，而且其規模相當巨大，政府需要對其進行統一支配和管理，所以在其委派代辦上難免具有一定的問題，其中雇主是全體公民，代辦人是政府。政府具有的公共資源管理使命讓政府在預算支出的過程中需要做到遵紀守法，同時還要將其管理的成果和業績優劣納入考慮的范疇之中，因此，績效審計由此而生。

一、目前政府投資建設項目績效審計的瓶頸

（一）體制機制的現狀

第一，體制的制約。在我國，政府投資建設項目不同于一般投資項目，是以政府為主體。政府投資建設項目由政府列入預算，使用的是政府財政性資金。一般而言，政府會對項目的規劃、立項、投資、建設以及后期的運營給予引導與支持。這就使得由政府的審計機關實施的審計可能會出現有失公允的情況，審計評價的可靠性也會降低。第二，政府部門的干預。基于審計體制的缺陷，政府對投資建設項目的干預手段也是花樣百出。在項目立項環節中，某些項目在開工建設前沒有進行整體的統籌與謀劃，沒有用發展的眼光看問題，只著眼當期建設，導致出現項目還未建成就因規劃不合理、不適應片區的發展等原因被拆毀重建。由于這樣的項目在立項時存在諸多弊病，從而使得績效審計的事后評價難以開展。

（二）缺乏項目設計原則

項目設計方案是投資項目建設的藍圖和根本，建設單位出于縮短項目建設周期的目的，在項目建設工作中忽視建設方案、施工圖紙的設計，或認為方案圖紙的設計是可有可無的環節，并采取項目建設與方案圖紙設計同步進行的方式，導致項目施工建設行為缺乏最基本的原則和參照標準。由于項目建設施工沒有統一規范的藍圖標準，建設施工中隨意更改施工內容范圍、調整項目投資數額規模等亂象頻出；最終導致項目建設施工預算大幅度超出投資估算規模且施工實體效果與規劃要求相去甚遠。

二、實現政府投資建設項目績效審計的思路

（一）轉變思想觀念，正確看待投資審計

進行投資審計主要是為節省資金、整治腐敗，這也是長期以來基層審計機關要關注的重點工作內容。從工作實際中可以看出，“砍錢，抓人”的審計觀念比較嚴重，其中“砍錢”指以還原建設項目真實造價為重點，節約國家資金；而“抓人”指查出重大違紀違規、損失浪費、工程質量隱患、貪污受賄、內幕交易等違法行為。但審計的工作并不是片面化的。黨的十九屆三中全會中把審計機關列為宏觀管理部門，需要根據實際狀況構建集中統一、全面覆蓋、具有權威的審計監督體系，在審計工作進行過程中，不僅要揭露重大的問題，還要促進經濟高質量發展、促進全面深化改革、促進權力規范運行、促進反腐倡廉；不僅要摸清情況、揭示風險、反映問題、分析其中原因，還要根據實際狀況提出相關建議，推動投資審計整體轉型。參與投資審計的工作人員要根據實際狀況對自身觀念進行有效轉變，不斷拓展自己對審計監督工作的認識，從而從一個更加宏觀、整體的視角來看待投資審計工作，使投資審計作用得到最大程度的發揮。

（二）構筑政府投資建設項目全過程績效審計評估標準

對于政府投資建設項目經濟績效評估標準的設計有兩個角度可供思考，一方面是設計出橫向評估標準，也就是同類投資建設項目的績效情況，來評估建設項目績效規范水準于同類建設項目里能抵達的優劣程度。另一方面是設計出縱向評估標準，也就是把預期和實際績效進行對照，讓其同之前年度真實水準進行對比，抑或者是評估預期績效目標的完成度，來表明建設項目收益等于或是超過歷史水準。對于橫向評估標準來說，需要把以下三點要素納入進行考慮的范圍之中：首先是要圍繞整個中國不同地域發展水準，再依據不同種類的政府投資項目一一設計績效評估標準。其次是根據時間的推移與建設項目水準的慢慢上升，要實時地針對政府投資建設項目全過程績效評估標準進行糾正與改進。最后是針對不能利用具體數據來評測的考核指標，需要圍繞社會環境的特征與建設項目特征，完全根據豐富的績效審計經驗來作出職業判斷，必要時可以開展問卷調查、約請專家座談等方法來得到公允全數的信息。

（三）充實審計力量，強化政府投資建設項目績效審計信息化建設

在充實審計力量方面，應當引進優秀人才，強化審計隊伍的建設。有選擇地引進工程學、經濟學、計算機等學科的優秀人才，優化人員結構。要多開展培訓，增強審計人員的專業技能，提高審計隊伍的專業化水平。在信息化建設方面，應當推廣大數據審計機制，建立數據報送、歸集、分析等制度，建立集中統一的數據庫和分析平臺。將政府投資建設項目的財務信息和非財務信息以數據的形式保存在數據庫中。在對政府投資建設項目進行績效審計時，采用統計分析和先進的數據挖掘技術，把審計證據挖掘出來。通過大數據等信息化手段提高審計效能，可以避免項目中的錯弊。應當將開展過政府投資建設項目績效審計的信息都存儲到數據庫中，可以為同類型項目的績效審計提供借鑒，從而達到提高審計質量和效率的目的。

三、結束語

當前我國政府投資建設項目績效審計方面還存在多方面的問題，尤其是制度不健全、指標不完善、方法不科學等，導致目前政府投資建設項目績效審計成效不佳。因此，審計管理部門應當充分認識到政府投資建設項目績效審計的重要性，健全制度、完善指標、充實力量，強化政府投資建設項目績效審計的信息化建設，確保政府投資建設項目績效審計規范化發展。