乳制品質量安全監管的國際經驗與啟示

張立平

(南昌交通學院，江西 南昌 330100)

自2008年“三聚氰胺事件”發生以來，中國陸續出臺《乳品質量安全監督管理條例》等一系列法律法規完善乳制品的監管，中國乳制品質量安全正呈穩中趨好的良好發展態勢，消費者的信心也隨之有所加強。但由于乳制品的整個生產環節相對復雜，產業鏈條相對較長，其中涉及諸多不同的市場主體，其質量安全的監管實效不盡人意。原食藥監局、現市場監督管理局在抽樣檢測中仍然發現部分企業在乳制品生產、加工過程中存在很多問題，如何構建可追溯、可檢驗的質量體系，創建一個安全、和諧的乳制品市場，是當前中國乳品產業面臨的關鍵性問題。

相對而言，美國以及丹麥等國，在如何確保乳制品的質量安全領域已經確定了相對嚴格的保障體系。因此，通過認真研究他們的成功經驗與先進做法，以期對中國乳制品的質量安全監管能夠有所裨益。

1 中國乳制品安全監管面臨的問題

1.1 乳制品安全風險評估滯后，企業風險意識不強

當前，中國乳制品風險評估體系問題較為突出，首先是風險評估方面的法律規范不健全，相關規定散見于不同的規范性文件中，欠缺系統性、針對性以及可操作性。其次，風險評估方面的內容不齊全，風險評估規劃制度長期缺位損害了中國乳制品安全監管的主動性，監管部門在具體的質量安全事件中多扮演“滅火”角色；風險評估信息公開不充分，評估數據、方法、過程均不夠公開、透明。最后，風險評估有關機構獨立性不夠，中國乳制品安全風險評估通常需由多個部門共同完成，且相互之間責任不明、銜接性較差。

中國乳制品生產、加工企業遍布全國各地，很多企業未建立完善的風險評估體系，缺乏風險意識，在小型企業中更為突出。乳制品生產、加工涉及原料奶生產、加工、儲運、消費以及質量追溯等多個環節，其中每個環節都需要嚴格的質量安全把控，如在原料奶生產環節中沒有對飼料的農藥殘留檢驗以及擠奶設備的清洗消毒記錄等風險進行評估；在質量追溯環節中沒有設定問題產品的召回制度等風險評估指標等。

1.2 乳制品質量標準分散，安全標準更新速度偏緩

中國已有的食品安全標準，尤其是乳制品領域內的相關安全標準中還存在不少有待規范之處，實際操作性較差且難以進行復驗。尤其長期實行多頭管理的監管體制，未能形成高效統一的標準系統，同一標準內部尚存在不少交叉、空白或是矛盾之處[1]，不少安全標準標齡太長，更新相對緩慢，與發達國家的標準間差距較大。如在三聚氰胺事件之后，中國奶粉標準中關于有害菌數的限量已經得到較大改善，但仍遠遠落后于國際標準，致使中國國產奶粉難以在國際上獲得認可。

此外，發達國家明確應在3年內對農藥殘余的具體標準適時地加以調整，以契合動態發展的生產實際[2]。然而，由于受體制之所限，中國的農藥殘余標準多年未改變，事實上幾乎難以有效保證質量監督執法行為的時效性。

1.3 分段式管理模式相對滯后，以罰代刑現象普遍

中國仍沿用分段式管理模式，機械地將整個乳制品市場一分為二，生產與流通領域分別由不同的部門進行日常的監督與管理，導致監管部門之間查處職能重疊、多頭監管以及權責不明等問題，乳制品安全監管領域仍顯錯亂，各監管環節相互之間互不連貫，互不協調，監管失度與監管真空并不少見，乳制品質量安全因而無法得到切實的維護。雖然不少監管部門均依據部門實情紛紛出臺較具強制性的認證標準，然而卻只適用于本部門內部，得不到別的部門的認可，強制性認證體系的效能大大受阻。加之，監管信息在部門內部流轉不暢，中國乳制品市場稍顯混亂。上述亂象的產生歸根究底，還是因為中國乳制品安全監管系統缺少核心主體，監管鏈條出現斷層。少數不法商販便利用監管的漏洞與失位，大批次地生產問題產品，牟取暴利。

此外，由于《刑法》第143、144條有關食品安全犯罪方面的規定過于原則[3]，導致行政處罰、刑事處罰二者間界限不清，雖然兩高于2013年5月出臺司法解釋，基本厘清了食品安全行政處罰、刑事處罰二者間的紅線，但是實踐中仍然有部分乳制品安全事件在行政罰款之后不了了之，已經達到立案標準的質量安全事件只有等到檢察機關介入之后才予以立案，以罰代刑現象在乳制品安全監管中仍不罕見。

1.4 乳制品檢驗檢測體制不完善，原料奶質量安全現狀堪憂

乳制品安全風險評估滯后、質量標準更新緩慢，中國原料奶的質量狀況不容樂觀。少數奶源菌落數遠超國家標準，其中殘留的抗生素也存在違規之處。擠奶階段，由于主要依靠人力，尚未大范圍使用機械化的擠奶設備，原奶中的細菌數量再次大大提升。人為地向原奶中進行摻假的行為無處不在，奶農、奶站以及運輸隊都可能為了自身利益，不同程度地向原料奶中進行摻假。在原奶收購時，中國檢測設備以及檢測手法相對落后，第一方組織、第三方檢驗的原奶收購體系在中國尚未建立[4]，不能對所收購的原奶進行有效的檢驗。

如2011年12月，蒙牛某批次牛奶被市場監管機構檢測出含有強致癌物質——黃曲霉毒素M1，蒙牛集團聲明稱，問題產品主要是因為奶牛誤食因天氣濕潤而發生霉變飼料所引起的，企業內部的質量檢測部門在工作中存在一定失誤，未能及時檢測出乳制品中的黃曲霉毒素M1，進而導致問題奶品流入市場之中。蒙牛的解釋表明，企業至少有兩個環節的檢測存在疏漏，一是飼料霉變未能及時發現；二是原奶檢測存在疏忽。上述兩個環節在確保乳制成品的質量方面功能毋庸贅言，在關鍵環節領域內的接連失誤，實在難以讓消費者釋懷。

2 乳制品安全監管的國際經驗

2.1 美國乳制品安全監管的經驗

美國乳制品檢測體系完善，聯邦、州、行業協會以及乳制品企業都有一整套系統的檢測體系。美國食品藥物管理局(FDA)通過對發酵乳、煉乳等多種乳制品制定細致的識別標準，根據蛋白質、細菌等各種指標對乳制品分級，切實保障著乳制品的質量安全[5]。美國乳制品的檢驗方法高達250多種，涉及到成分、農藥殘余等多領域的檢測[6]。

美國通過健全的法律體系，為乳制品質量安全提供堅強保證。該體系層次分明，包括聯邦制定的法律、專業的技術法規、行業性的規范以及企業的自愿性標準。其中，前兩項規范具有強制性，涉及主體均要嚴格執行，A級高溫滅菌奶法(Grade A Pasteurized Milk Ordinance，PMO)地位最高，它不但制定了從生產到消費各個環節的技術處理標準，而且還設置了嚴格的審查程序以及嚴厲的處罰措施。

美國政府高度重視國內乳制品產業的發展，按照《聯邦法》，出臺了原奶的最低價保護政策，將原奶價格基本維持在0.22美元/kg的水平，以維護奶農的利益和奶業的穩健。當牛奶生產成本超過原奶收購價時，農業部門將會通過政府干預手段，維持既定的收購價格。美國政府還出臺了MILCP、DPSP、DIA、FNAP等一系列政策支持奶業的健康發展。美國科技對乳制品產業的貢獻在80%以上，專業科研機構的先進飼養技術，大大提高了原奶的產量和質量[7]。

2.2 歐洲乳制品安全監管的經驗

荷蘭農牧漁業部要求乳制品貿易委員負責國內乳制品質量等級的評定工作，乳制品管理局監督整個評定過程，質控中心負責牛奶的日常檢驗。質量控制中心也可接受乳企的委員，檢驗分析待交售原奶的各項指標，檢測結果是企業交付奶款的重要依據。

瑞典政府很重視原料奶生產的預警設備，規定所有奶罐需要配有警報設備。牛奶檢測系統可實時在線監測牛奶儲藏罐內的溫度和冷卻問題，若系統內置信息與實際情況不相符時，系統當即自動報警，以短信或電子郵件形式對奶場負責人或是相關乳制品企業發送警告，這些警告將會被自動地進行終身保存，以便為日后可能的質量溯源提供信息。各大乳制品企業亦可通過互聯網，實現對該系統的遠程遙控，實時掌握現場資料。

歐盟構建了專門的食品和飼料預警系統，方便各成員國共享食品安全信息，并且能在食品安全事件爆發后第一時間采取應對之策將損失降至最小。任何一個成員國若是覺察或知道某一可能會對公眾身體健康造成重大威脅的險情時，通過該系統能夠將險情及時上報到委員會，再由委員會通知各成員國，最大程度地降低險情的危害。

2.3 新西蘭乳制品安全監管的經驗

新西蘭政府對乳制品實行從農田到餐桌的全程監管，初級產業部(Ministry for Primary Industries，MPI)設定標準法規，為乳制品提供安全規范；SAITL(即南奧克蘭獨立實驗室)等第三方實驗室負責乳企的檢驗檢測以及獨立審計，確保乳企合規生產；乳企則嚴格按照已有的標準和規定，采用安全限量、質量溯源、HACCP等科學管理方式，生產安全、合規的乳制產品[8]。

新西蘭政府成立專門的特別工作組，以加強乳制品的可追溯管理。小組成員為來自乳品行業以及相關食品行業的代表，大家共同商定乳制品行業的規范和政策。為了防止人為破壞或是摻假行為，新西蘭政府構建了電子認證體系，以實現對乳制品相關信息的更好反饋和跟蹤。通過該系統，合作雙方可以便捷地共享彼此的數據。

新西蘭的乳制品召回體系完善，囊括生產者、銷售者以及消費者三方主體，一旦有問題食品需要召回時，生產者以及銷售者均必須無條件服從監管機構的安排，并且嚴格按照法定程序召回有關問題食品。鑒于乳制品在人們生活中的重要性，其召回工作由中央政府作為協調員角色負責實施，以明確各個相關職能部門的職責；乳制品召回工作具體劃分為確定召回計劃、啟動召回、實施召回以及完成評價四大環節，環環相扣，保證了整個召回行為的協調、有序[9]。

2.4 其他國家乳制品安全監管的經驗

加拿大實行聯邦制，聯邦、省及市政府在乳制品安全監管領域分級管理、廣泛參與。聯邦層級的管理機構包括衛生部及農業部，前者負責制定包括乳制品在內的所有食品的安全和營養標準及相關政策；后者則負責監督標準和政策的具體執行情況；省級管理機構要對自己轄區范圍內生產和銷售的乳制品進行檢驗；市級管理機構則主要負責向有關銷售企業提供公共健康標準。各級政府機構間相互協作，高效運行。

澳大利亞的乳制品質量安全監管以聯邦政府為主體，各州政府分級管理，在整個監管體系中，聯邦政府并未設立統一的集權管理機構，由各州政府自我監管。各州政府依據地區實情，制定并執行適用于本區域范圍內的乳制品行業標準。澳大利亞的牛奶殘留分析技術享譽全球，維多利亞公司每年協助國內農業、水資源部門以及其他國家的乳制品監管部門收集上千份生鮮奶制品，進行抗菌劑、寄生蟲、飼料污染等70多種化合物的分析。

日本對乳制品各生產環節實行無死角衛生管理；韓國乳制品生產嚴格按照GMP、 SSOP前提下的HACCP、ISO基本品質管理程序執行[10]；巴西則通過立法，實現對乳制品質量安全的“鏈條式”全程監控。

3 國外乳制品安全監管經驗的啟示

3.1 加強宏觀調控，綜合運用經濟、行政和法律手段

政府要加快建設乳制品質量安全的全程監管體系。發達國家均根據各自國情，建立起適合自身國情的監管體系，趨勢是從分散走向統一，逐漸將監管職能集中于少數幾個部門手中，明確部門職責，加大部門協調，為中國乳制品質量安全監管體系改革明確了方向[11]。嚴格日常監督檢查，確保政令、標準嚴格遵守。實行乳制品企業自查自糾制度，要求從事乳制品生產、加工以及銷售的企業，在當地市場監管部門登記造冊，接受監管機構的定期抽檢。監管部門通過嚴格的日常監督，切實督促乳企承擔起質量安全的主要責任，最大程度地降低乳制品安全風險。

健全乳制品法律體系，設定相應的法律責任。構建包括乳制品在內的所有食品種類及供應鏈各環節的法律規范體系，為監管政策的制定、乳制品檢驗以及質量認證等工作提供統一的法律依據。以明文規范確立乳企作為乳制品質量安全責任主體職責，加大對所查處的違反乳制品安全行為的處罰力度，一旦檢查發現違法乳制品，相關部門可依法對其進行查封、扣押以及限制銷售等強制措施。以法律形式要求乳企構建問題產品召回制度，違法者不但要承擔一定的民事賠償責任，甚至有可能要受到行政處罰乃至刑事制裁。

3.2 加快技術研究，構建以安全為導向的檢驗檢測體系

美歐等發達國家多通過先進科技手段與先進設備對乳制品進行嚴格的檢驗檢測，多種不同的檢驗方法及檢測指標可進一步驗證乳制品的安全性。中國可選擇引進國外的檢驗檢測技術設備，彌補國內乳制品檢驗檢測領域的缺陷，加大對相關科研機構的經費投入力度，研發契合中國國情的檢測指標及檢測方法，在保障中國乳制品質量安全的基礎上，建立自己的技術壁壘，拉近同歐美等發達國家在檢測標準領域的差距。

同時，充分發揮第三方檢驗檢測機構的作用。當前原料奶主要由乳制品生產企業根據質量進行定價，并不利于提升奶農的積極性以及奶源的質量。若是能通過第三方檢驗檢測機構的檢測數據進行定價，有利于平衡乳企與奶農之間利益沖突。同時第三方檢驗檢測機構間的市場競爭也有助于促進新技術開發，在提升乳制品整體檢測水平的同時，節約社會成本。乳制品生產企業亦要重視自我的檢測，事實上部分大型乳企的質量安全檢驗檢測水平是遠遠高于國際規定的，企業不僅要切實擔負起作為乳制品安全責任首要負責人的職能，還要將有關檢驗檢測數據上報政府，以便政府能及時發現風險、及早采取預防措施，實現對乳制品質量安全更加有效、有針對性的監管。

3.3 強化源頭管理，規范生產、加工、銷售等過程控制

奶源是乳制品行業健康發展中非常重要的一環，甚至可以說是得奶源者得天下。中國當前的乳業主要以分散養殖和集中加工模式為主，奶農與乳制品企業間是通過合同建立起來的單純買賣關系。由于各自利益訴求不盡相同，二者之間關系并非穩定長期存續。加之，散養戶通常管理水準不高，奶牛生產能力有限，這些因素都影響奶源的質量。提升乳制品行業的準入條件，加強乳制品加工企業與奶農直接的互幫互助，嚴格監測從牧草種植到加工制作、市場銷售等全過程的數據，建立專門的奶牛養殖檔案，大力強化對各個環節的管控，進而全面提升中國原料奶質量水平。

借鑒美國等發達國家始終強調乳制品的全程監管，中國各級乳制品監管機構要積極部署可追溯質量系統，一旦發現不合格奶制品可迅速追溯源頭，盡量將問題解決于源頭階段，探索建立一套切實可行的預警系統和質量安全管控系統[12]。另外，企業要完善相應的記錄標識，客觀、詳實地記錄每批次產品的奶源采購點、供應商、生產時間、工藝參數、操作者、驗收者、儲存地點以及運輸去向等數據。借助發達的互聯網技術建立可兼容、全過程的乳制品安全質量追溯體系。

3.4 發揮市場機制，促進生產者聯合和行業自律

乳制品生產企業的不景氣，必將損害奶農的利益，為減少損失，奶農不得不通過減少養殖數量甚至摻雜摻假方式換取利潤，進而對乳制品企業利益造成進一步威脅。發達國家在構建乳制品產業過程中成果經驗表明，構建乳制品生產企業與奶農之間的利益共享機制，有助于提升社會責任感。具體而言，乳制品生產企業要強化與奶農間的利益聯結，商議訂立長期穩定的收購合同，嘗試發展訂單農業；鼓勵乳制品生產企業對奶牛養殖基地進行收購、參股等，實現奶農與企業間的雙輪驅動。保證乳制品企業擁有持續、穩定的優質奶源，奶農亦可共享乳業現代化的成果，既促進乳制品生產企業的健康發展，又保障了奶農的經濟利益。

乳制品協會作為聯系奶農、乳企、消費者之間的橋梁，在維護乳制品行業健康發展方面舉足輕重。因此乳制品協會要加強自身建設，增強凝聚力，大力提升內部工作效率與質量；積極邀請新會員加入以壯大隊伍建設，吸收借鑒先進經驗，并適時加以推廣；服務奶農和企業，推廣育種、疾病防控等新技術，組織專業技術人員提供技術服務，舉辦展覽會和高層論壇；開展宣傳活動，提升消費者信心和乳業形象；根據現實需要制定并執行科學的行業質量標準和安全標準，開展奶牛養殖技術方面的培訓以及根據授權，履行相關的資質審定、許可證發放職能，加強行業自律。

4 結束語

當前中國乳制品質量安全監管仍然面臨較大挑戰，在乳品安全得以高度重視的同時，從飼料到養殖，從生產到餐桌的全產業鏈食品安全監管體系也在迅速建立，并不斷完善中。2018年4月，中國政府將國家工商行政管理總局的職責，國家質量監督檢驗檢疫總局的職責，國家食品藥品監督管理總局的職責，國家發展和改革委員會的價格監督檢查與反壟斷執法職責，商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監督管理總局，作為國務院直屬機構。對于中國食品產業而言，意味著以往分塊管理的食品安全產業鏈統一在該局的監管下，這是完善中國食品安全管理機制的一個重要契機。不同部門的融合，不同管理職能的整合還需磨合，要充分發揮國家市場監督管理總局的職能還有待時日。

美國、歐洲、新西蘭等發達國家的成功經驗和先進技術，為中國乳制品質量安全監管提供了啟發。完善乳制品質量安全監管體系是一項艱巨的任務，只靠個別職能部門或是個別乳制品企業的短時間努力是無法實現的，需要政府、乳企、奶農、行業協會以及消費者的長期堅持，才能真正提高中國乳制品質量安全。