效果·影響·路徑：校園足球政策執(zhí)行情況探析

丁玉旭

（湖南化工職業(yè)技術學院，湖南 株洲，412004）

從2009 年校園足球運動啟動以來，校園足球成為社會聚焦熱點話題之一，也是全面推動學校體育改革的重要舉措。基于國家發(fā)展戰(zhàn)略的大背景下校園足球深深刻上“政策先行”的發(fā)展烙印。校園足球已全面參與到教育事業(yè)改革之中，校園足球除了自身體育元素之外還具有公共事業(yè)屬性。顯然，校園足球政策必定帶有公共政策的必然屬性。從某種意義上說，政策成為應對多元利益訴求和表達政府執(zhí)政理念的重要手段。本文基于“效果”“因素”“路徑”三重向度對我國校園足球開展以來政策執(zhí)行狀況進行分析，既對當前我國校園足球政策執(zhí)行情況有全面掌握，又能為新時代我國校園足球的可持續(xù)發(fā)展奠定理論基礎。

一、校園足球政策執(zhí)行的效果情況分析

（一）校園足球政策執(zhí)行的組織體系分析

政策執(zhí)行需要執(zhí)行主體遵循執(zhí)行程序的前提下將政策付諸實踐，以此來解決實際政策實行過程中所面臨的問題。從2009 年發(fā)布《關于開展全國青少年校園足球活動的通知》（以下簡稱“通知”）到2015 年成立校園足球工作領導小組辦公室等出臺的一系列校園足球政策文件中明確提出：“教育部門與體育部門應從財力、物力、人力等方面加強合作，為校園足球的發(fā)展創(chuàng)造必要的條件。”[1]從組織體系來看，當前“全國校足辦”有工作人員13 人，由中國足協(xié)直接領導，在13 人工作人員中未有隸屬教育部門的專職人員。地方校足辦有145 個，專職人員、掛職領導、工作人員分別為72人、284 人、356 人，其中，有129 個地方校足辦設在體育部門，多數(shù)地方校足辦工作人員為兼職[2]。從當前“學體聯(lián)”（中體協(xié)和大體協(xié)辦事機構(gòu)）和全國校足辦之間的合作情況來看，兩者未能實現(xiàn)“通力合作”的局面。探究根源，主要涉及三方面的原因：其一，學體聯(lián)與全國校足辦存在權(quán)責模糊和職能重疊的問題，比如在政策下達和活動組織等方面各行其是，這與頂層設計對權(quán)、則、利的劃分不明確不無關系；其二，人員身份認同的問題。分屬體育部門的地方校足辦人員在其身份、待遇等各方面得不到學校系統(tǒng)的認同，對校園足球的全面實施產(chǎn)生深遠影響；其三，政策執(zhí)行人員數(shù)量問題。在校園足球政策執(zhí)行人員數(shù)量和質(zhì)量兩個維度還存在很大缺口，對校園足球“積極投入”尚有待完善。

（二）校園足球政策執(zhí)行的競賽體系分析

根據(jù)《關于加強全國青少年校園足球工作的意見》（以下簡稱“意見”）和《通知》的具體部署，建立從小學到大學的校園足球4 級競賽體系刻不容緩。截止到2020 年，全國招收高水平足球后備人才的高校和布局“滿天星”訓練營分別達到181 所和80 個，遴選校園足球試點縣（區(qū)）和設立校園足球改革試驗區(qū)分別為160 個和38 個，有38 萬所中小學中遴選認定校園足球特色學校[3]。為了進一步提升我國校園足球競賽體系影響力，先后舉辦“濰坊杯”“東亞杯”“校長杯”“省長杯”等國際和國內(nèi)一系列校園足球比賽。此外，每年通過層層選拔，從各省市校園足球定點選拔出優(yōu)秀的隊員參加夏季和冬季夏令營，旨在提升校園足球后備人才整體水平。從當前我國校園足球政策執(zhí)行的競賽體系情況來看，暴露一些問題亟待解決。首先，校園足球競賽體系與政策頂層設計目標之間仍存在不小差距，主要是校園足球4 級聯(lián)賽未能真正全面落實，從小學、高中、大學舉辦的聯(lián)賽場次就能得到印證。根據(jù)2018 年校園足球聯(lián)賽統(tǒng)計相關數(shù)據(jù)為例，中小學、高中和大學舉辦校園足球場次分別為97855 場、7433 場、3486 場。此外，根據(jù)全國足辦的相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，大部分校園足球定點單位每年參加比賽場次不足8 場。其次，校內(nèi)聯(lián)賽開展情況也未達到政策預期。一方面，受應試教育影響，有部分校園足球定點學校對校園足球運動開展重視不夠，存在“重文輕體”現(xiàn)象。以長沙市為例，截止到2020 年，長沙市足球特色學校有80所，小學、中學、高中、大學舉辦校級足球聯(lián)賽的學校分別只有26 所、18 所、13 所和7 所。

（三）校園足球政策執(zhí)行的教學訓練體系分析

《意見》中明確提出，加強校園足球教學訓練水平關乎校園足球可持續(xù)發(fā)展，因此，在充分利用現(xiàn)有職業(yè)足球俱樂部基礎上，加快推進全國青少年足球訓練網(wǎng)的布局，整合學校體育資源優(yōu)勢，不斷提升校園足球師資水平。目前，在上海、北、廣州、深圳、長沙等20 多個城市建立“普及+提高”為訓練理念的校園足球精英訓練營。通過對各年齡段青少年身心發(fā)展差異化的基礎上制定了《中國青少年兒童足球訓練大綱》，對指導我國校園足球的有序開展起到重要規(guī)劃化作用。

以湖南省為例，由湖南省教育局和體育局牽頭，開展了“精英足球教練進校園”、公益體彩“校園足球”“快樂操場”活動等一系列校園足球活動，學校與足球俱樂部、教育部門、體育社會組織等主體之間通過“購買”“合作”“加盟”等方式來提升校園足球教學訓練水平。長沙、株洲、湘潭利用“長株潭一體化”發(fā)展戰(zhàn)略地位與資源優(yōu)勢，三市校足辦與湖南湘濤足球俱樂部、湖南皇家騎士足球俱樂部建立合作關系，從師資、器材等各方面與學校建立合作指導校園足球工作的開展。值得注意的是，懷化、永州、吉首等地區(qū)建立青訓網(wǎng)點情況明顯不如長株潭等地區(qū)。另外，根據(jù)《意見》《通知》等相關文件精神，學校要開足和開齊體育課，尤其加強開設足球課的比重，在校學生每周不少于兩個小時足球活動時間。譬如，郴州市有27 所青少年校園足球定點學校，能按照校園足球相關政策開足和開齊校園足球的學校僅為12 所。在日常校園足球活動開展過程中存在“只重形式、不重內(nèi)容”等情況，暴露教學示范動作不規(guī)范等方面問題。

（四）校園足球政策執(zhí)行的保障體系分析

專項經(jīng)費與場地設施是保障校園足球有序開展的重要條件，國家每年針對校園足球開展的下?lián)軐ｍ椊?jīng)費為5600 萬。另外，根據(jù)相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，省級布局城市、直轄市布局城市、試點縣和其余國家級布局城市所在的校園足球定點單位下?lián)艿慕?jīng)費分別為10 多萬、90 多萬、20 多萬和40多萬[4]。根據(jù)《通知》明確要求，扶持校園足球開展的經(jīng)費有中央和地方政府按1:1 比例出資匹配來執(zhí)行，然而，從實際調(diào)研的情況來看，只有北京、上海、廣州、青島等經(jīng)濟發(fā)展和足球開展氛圍好的城市達到了政策要求。以湖南省為例，通過對湖南省各地市校園足球開展經(jīng)費調(diào)研情況來看，除了長沙、株洲和湘潭等經(jīng)濟發(fā)達的城市之外，湖南大部分地區(qū)校園足球開展的經(jīng)費不足，一方面，國家專項資金最終用于到校園足球開展和推廣的經(jīng)費不足10%，無法滿足校園足球發(fā)展所需；另一方面，投入校園足球資金存在使用不合理的情況，尤其是下?lián)芑鶎淤Y金比例、使用用途等方面需要調(diào)整和完善。另外，在場地設施方面，2011 年，全國校足協(xié)對我國校園足球開展學校的相關場地設施情況進行普查，共有1605 塊足球場，與校園足球定點學校的基數(shù)相比，足球場地的數(shù)量仍嚴重不足。截止到2014 年，全國新建的七人制和五人制以及三人制的足球場地分別為1525 塊和1360 塊[5]。2021年是“十四五”規(guī)劃開局之年，回顧2016 年至2020年“十三五”期間校園足球場地情況，從三人制、五人制、七人制到傳統(tǒng)正規(guī)足球場地，都得到了明顯的提升。然而，相比英國、德國等足球強國而言，我國在校園足球經(jīng)費投入、場地設施完善等保障體系方面仍需進一步完善。

二、校園足球政策執(zhí)行的影響因素分析

（一）校園足球政策執(zhí)行的主體因素

執(zhí)行主體是政策執(zhí)行必不可少的環(huán)節(jié)。探析校園足球政策執(zhí)行情況首先對執(zhí)行主體進行分析。當前對校園足球政策執(zhí)行產(chǎn)生影響的主體因素主要涉及三個方面：首先，需要加強校園足球政策執(zhí)行主體的權(quán)威性。當前校園足球政策執(zhí)行主體存在“形式”執(zhí)行主體現(xiàn)象，這與在校園足球頂層設計中未能全面考慮學校、體育部門、教育部門三者之間的利益，導致地方教育部門政策執(zhí)行主體能動性不足有關。換言之，地方教育部門參與校園足球力度不夠以及地方體育部門參與學校足球活動職能有限，從而造成校園足球政策執(zhí)行主體權(quán)威性不足。其次，對校園足球政策執(zhí)行主體的重視程度不夠。在校園足球開展過程中存在“急功近利”的做法，尤其是在校園足球布局城市和校園足球特色學校遴選過程，為了能獲得國家相關專項資金和政策支持，充分利用一切人力、物力等各方面資源。然而，一旦拿到國家相關政策和專項資金，對校園足球開展重視程度就大打折扣，僅僅把校園足球視為部門內(nèi)部事務或一項簡單體育發(fā)展規(guī)劃，而不是把校園足球當從國家發(fā)展戰(zhàn)略在謀劃和實行。最后，校園足球政策執(zhí)行的主體的責任意識有待提升。從近些年校園足球開展情況來看，沿用體教結(jié)合思路，即體育部門抓訓練、抓比賽、提高水平，教育部門抓后備、抓課程、抓群體。然而，從實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，體育部門和教育部門之間聯(lián)系松散，存在“形式協(xié)作”“政令難行”等方面問題，影響校園足球政策執(zhí)行效果。

（二）校園足球政策執(zhí)行的目標群體因素

目前群體是政策實施對象的著力點。當前對校園足球政策執(zhí)行產(chǎn)生的影響的目標群體因素主要涉及漠視政策、利益表達渠道不健全等方面。在公共政策管理和治理過程中已經(jīng)證明，當目標群體主觀上認同和接受政策，那么政策執(zhí)行的成功率就越大，反之，政策執(zhí)行力就大大削弱[6]。首先，目標群體對校園足球相關政策重視程度不夠是影響校園足球政策執(zhí)行的主要因素之一。當前權(quán)衡校園足球執(zhí)行主體執(zhí)行政策成效的重要考核指標主要圍繞普及程度、競賽水平等方面。如果一味宣傳校園足球?qū)ι鐣业闹匾饬x，而忽視對目標群體自身需求、人文關系等個人利益訴求，這對校園足球政策執(zhí)行產(chǎn)生一定阻礙作用。比如，教練員專注職稱評定和課余訓練經(jīng)費獲取；家長支持孩子參加校園足球以獲得優(yōu)惠政策考取大學為目的。顯然，當目標群體沒有獲得期望收益，特別是付出大量成本條件下離預期目標存在一定差距時，選擇忽視或漠視校園足球相關政策也就不難理解。其次，利益表達渠道不暢通也是制約校園足球政策執(zhí)行的主要因素之一，一方面校園足球政策主要是從上至下的單向傳達，信息反饋程度較低，在政策制定過程中很少全面掌握目標群體利益訴求；另一方面從上到下和從下到上雙向互通的溝通機制尚未建立，導致利益表達機制難以落實。因此，目標群體在執(zhí)行校園足球政策時出現(xiàn)抵制政策實施情況，進而影響校園足球政策執(zhí)行效果。

（三）校園足球政策執(zhí)行的政策資源因素

政策執(zhí)行離不開配套政策資源的支持[7]。當前影響校園足球政策執(zhí)行的政策資源因素主要包括資源不足和經(jīng)費分配等方面。其一，資源不足。人是關乎政策執(zhí)行落實的核心所在。人力資源的質(zhì)量是政策執(zhí)行的重要保障。從當前各地校園足球開展的情況來看，校園足球政策執(zhí)行人員素質(zhì)較低，主要是校園編制不足、待遇不高、工作周期短等因素限制，校園足球政策執(zhí)行主體以兼職人員為主，人員流動性較大，導致其人員綜合素質(zhì)較低。同時，隨著校園足球定點學校和校園足球布局的城市的數(shù)量在不斷增加，國家專項經(jīng)費越發(fā)緊張，加上校園足球?qū)ｍ椊?jīng)費還存在使用不合理情況，導致校園足球開展經(jīng)費更為捉襟見肘。與此同時，囿于經(jīng)費和人力等方面因素限制，在政策制定的前期調(diào)研工作未能提供全方位的信息和數(shù)據(jù)采集，造成校園足球政策制定與實際狀況存在一定的偏差，進而影響政策執(zhí)行效果。其二，經(jīng)費分配不合理。當前校園足球開展的經(jīng)費主要來源于國家專項資金和地方配套資金，目前，只有青島、北京、上海、廣州等足球開展氛圍好和經(jīng)濟發(fā)達城市足額擁有校園足球開展專項資金，還有企業(yè)贊助等其他經(jīng)費來源渠道，因此，這些地區(qū)校園足球開展的經(jīng)費相對比較充足。在經(jīng)費分配上也存在一些問題，比如，政策資源主要傾向?qū)ψ闱蚝髠淙瞬排囵B(yǎng)體系比較完善、足球基礎比較好的地區(qū)政策資源，而對廣西、貴州等基礎薄弱的校園足球布局城市資源扶持力度明顯減少。以上海為例，中央每年扶持上海市校園足球經(jīng)費為90 萬元，而上海市政府專項資金為2000 萬，相比地方專項資金，中央專項資金數(shù)目非常小[8]。如果把90 萬投入到校園足球開展薄弱地區(qū)會收到更大的效果。

三、校園足球政策執(zhí)行的推進路徑

（一）提升校園足球政策執(zhí)行主體對政策的認同

首先，建立有效的評價機制是提升校園足球政策執(zhí)行主體對政策認同的一個重要方面。從學校層面來看，要轉(zhuǎn)變學校領導對校園足球的認識，重視校園足球運動項目開展進而達到“以體育人”的目的；從校園足球項目來看，要從定性和定量兩個維度細化校園足球運動項目發(fā)展考核的各項指標，對校園足球開展好的單位應給予獎勵和宣傳，反之應給予批判，甚至追加行政問責。其次，建立有效的激勵機制也是提升校園足球政策執(zhí)行主體對政策認同的主要因素之一。一方面，要對體育教師和班主任參加校園足球運動開展的先進個體給予精神和物質(zhì)方面的獎勵，增加對校園足球指出的認同和政策執(zhí)行的積極性；另一方面，將學生參加學校足球活動情況作為其綜合水平考量的一個標準，激發(fā)學生參加校園足球內(nèi)在動力。最后，建立監(jiān)控保障機制也是提升校園足球政策主體對政策認同的一個核心環(huán)節(jié)。一則建立青少年群體、政策制定、政策執(zhí)行等多層次的政策監(jiān)控主體；二則教育部門、體育部門加強合作，要對校園足球開展內(nèi)容、開展方式、經(jīng)費落實、檔案建立等情況進行檢查，提升政策執(zhí)行主體對政策的認同。

（二）擴大校園足球政策執(zhí)行目標群體利益范圍

政策執(zhí)行就是個人利益與公共利益、局部利益與整體利益、長遠利益與眼前利益之間的一種博弈過程[9]。概言之，公共政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生的偏差或阻滯現(xiàn)象發(fā)生與目標群體利益未能達到預期不無關系。俗話說：“徒法不足以自行”。因此，校園足球政策的真正落地，需要對校園目標群體的各自利益訴求要進行深入剖析與掌握。只有擴大校園足球政策執(zhí)行目標群體利益范圍才能更好地推進校園足球政策付諸實踐。比如，不能拘泥于足球比賽名次和升學率等指標作為考核學校評價機制的唯一標準，在校園足球開展過程中應該更多地將校內(nèi)足球競賽開展、校園足球文化建設、校園足球課本建設、足球教學課程改革等方面納入到校園足球考核的范圍之中。又如，體育教師在年終獎評優(yōu)、職稱評定、教學工作量等方面用出臺相應的制度給予保障。另外，要充分利用學校、社會、家庭等各方面的資源，進一步擴大校園足球政策執(zhí)行目標群體交叉利益的最大化，而以人的全面發(fā)展為核心是助推校園足球政策有效執(zhí)行的內(nèi)在驅(qū)動力。正如習近平總書記在全面深化改革委員會第十三次會議所指出：“推動青少年文化學習和體育鍛煉協(xié)調(diào)發(fā)展，促進青少年健康成長、錘煉意志、健全人格，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人，關乎民族興盛和國家繁榮發(fā)展。”顯然，擴大校園足球政策執(zhí)行目標群體利益范圍，進一步推動校園足球開展，有助于促進青少年身心健康的全面發(fā)展。

（三）深入挖掘校園足球政策執(zhí)行相關政策資源

毋庸諱言，構(gòu)建和諧社會、提升國民健康水平是我國體育公共政策實施需遵循的價值準則，而校園足球政策是培養(yǎng)現(xiàn)代化公民、緩解社會矛盾、改善人民生活質(zhì)量、促進社會公平的重要方式與手段。因此，深入挖掘校園足球政策執(zhí)行的相關政策資源是促進其政策執(zhí)行不可或缺的重要環(huán)節(jié)。首先，在“普及”與“提高”兩個方面下功夫。在“普及”層面，教育系統(tǒng)需要利用自身的優(yōu)勢充分發(fā)揮效用足球在提升青少年體質(zhì)健康水平、激發(fā)青少年參與足球運動興趣和熱情等方面的作用；在“提高”層面，體育系統(tǒng)要利用自身的資源優(yōu)勢建立“足球俱樂部訓練中心”“足球訓練基地”等校園足球開展新模式，把體教融合真正融入到校園足球開展中來，提升校園足球參與者綜合水平。其次，加強相關政策配套，健全校園足球政策體系。可以通過增設青少年不同年齡段的比賽、健全學校意外傷害處理辦法、強化個人責任意識等舉措來完善校園足球政策執(zhí)行的相關政策資源，為校園足球政策執(zhí)行保駕護航。

四、結(jié)語

近年以來，校園足球一直是社會關注的一個熱點話，如何讓校園足球政策落地生根已成為政府和學校日常工作中的一項重要事項。校園足球政策實施必須依托于對各群體自身利益權(quán)衡的基礎上來完成，而不能僅僅通過自身觀念的轉(zhuǎn)變而立馬得到實現(xiàn)。可見，校園足球政策的實施不能一蹴而就，而是一項長期的、系統(tǒng)的、復雜的工程。鑒于此，以“效果、挑戰(zhàn)、路徑”三重向度對校園足球政策執(zhí)行情況進行深入探析，有助于掌握校園足球政策執(zhí)行規(guī)律，促進校園足球可持續(xù)發(fā)展。