芻議二十世紀三十年代的江寧縣政建設實驗

于凡 高石鋼

摘要：二十世紀三十年代，南京國民政府在“三民主義”理論的指導下建設實驗區，以改革縣政。江寧縣政建設實驗采取了調整縣政務組織、充實縣政府組織、增設自治行政指導與監督人員及調整縣黨務關系的措施。江寧縣政實驗是南京國民政府自治精神的直接反應，其運作模式更具優越性，改革了舊有組織，使縣政體制更加規范化、合理化，為南京國民政府日后推行自治提供了范本，但縣政改革后使得行政化力量日益明顯，民眾認同感缺失。改革者們只看到鄉村社會病態的表現，缺乏對農村問題的根本性認識，因此導致改良成果推廣緩慢，產生影響較小，歷時4年的江寧縣政實驗最終以失敗告終。

關鍵詞：江寧;縣政建設實驗;自治

中圖分類號：K263 文獻標識碼：A 文章編號：2095-6916（2021）07-0105-03

一、江寧縣政建設實驗提出的背景

二十紀初，中國社會可謂“內憂外患”。帝國主義的侵略、外國商品的沖擊、天災人禍的頻發，致使農村經濟破產，國家經濟逐步陷入崩潰解體的狀態之中。中國共產黨成立之后在農村地區開展土地革命，贏得了廣大農民的擁護與支持。南京國民政府逐漸意識到改革縣政是政權建設最為迫切的問題，主動尋求在“三民主義”理論的指導下建設實驗區，以改革縣政。1933年，依據國民政府內政部所擬定的《中央政治會議核定設立縣政建設實驗區辦法》，對于實驗區的選定確定了一系列條件，即：該區情形可以代表一般情形者;交通便利，地位適中者;從前辦理自治較有成績者;地方有領導人才，且能處理贊助者;實驗場所，有相當設施者。據此，全國共選定11個省的20個縣作為此次縣政建設的實驗縣，其中以江寧縣最具特色。

二、江寧縣政建設實驗的措施及特點

（一）江寧縣政建設實驗的措施

一是調整縣政務組織。江寧縣自治組織分區、鄉、鎮、閭四級，由于層級過多致使程序繁雜、人員辦事不專，且于縣政建設而言，區與鄉鎮職權相同，區域劃分符合數量之規定，但不合實際之需要。1933年6月，江寧縣重新劃定自治區域，裁撤縣以下區公所，廢閭鄰行村里。經重新劃定，江寧縣有295個鄉鎮，共編為2049個村里。對于村里長的選拔，依據南京國民政府《縣組織法》《鄉鎮自治施行法》規定，鄉鎮長及其他自治職員應由鄉鎮民大會直接選舉，但江寧縣政府考慮到民眾自治觀念薄弱，決定第一屆村里長由縣政府在各村里所推舉的數名合格候選人中遴選一人擔任。村里長職責為辦理縣政府所交辦的自治事業，排解民眾糾紛，代表民意陳述利弊。自該制實施以來，所取得效果“一為恢復自然村里切合民情習慣，一為增加行政效能便利自治設施”[1]。

二是充實縣政府組織，增設自治行政指導與監督人員。1933年6月，江寧縣政府即設有自治指導員，所謂自治指導員，乃是整理地方自治的干部人員，亦即發展自治事業的中心人物，對上，可以代表政府實行指揮監督之權;對下，又能關心民疾，解除民眾痛苦[2]。但直至1934年7月區制廢除后，江寧縣自治指導員制度才算真正確定下來。改革后的江寧縣共劃定7個自治指導區，每區派指導員1人常川駐區，巡回指導。自治指導員制度的設立雖彌補了江寧縣組織上的空缺，促進了江寧縣政建設的發展，但這一制度卻是臨時性的，“一旦訓政完成，此種制度，自然廢止。”[1]

三是調整縣黨務關系。自1928年國民黨實行“訓政”以來，雖在體制上實行“以黨馭政”模式，但在地方推行的卻是“黨政分開”模式，即“縣黨部對于縣政府有監督之權及建議之責，但不得強制縣政府執行”，“縣政府對縣黨部有維護之責，不得干涉黨務之進行。”[3]為解決這一問題，國民黨中央組委會在江寧縣確定為實驗縣后，即頒布《江寧自治實驗縣黨務進行綱要》，以期實驗成功后推行全國。依改組辦法規定“縣黨部工作應傾重在黨員與民眾思想行動之訓練，政府工作在眾人之事之管理，合黨政為一體”[4]，“今后本縣黨政雙方，應取密切聯絡之趨勢，藉增工作之效能”[4]。如此，江寧縣對黨政關系的確定十分明晰，即“黨政一體”，用黨部的力量輔助政府推進社會教育，借以組織全縣民眾，促進地方自治。綜上可見，改組后的江寧縣政府地位得到了鞏固，黨部處于輔助地位，與縣政府教育科各學校，及區鄉鎮各級自治人員切實聯絡[5]，兩者互相提攜、齊一步驟。

（二）江寧縣政建設實驗的特點

一是南京國民政府自治精神的直接反應。早在縣政實驗正式開始之前，晏陽初、梁漱溟等人就已經在定縣、鄒平等地開始了探索鄉村自治的道路，但他們所采取的是一種與江寧截然不同的縣政模式。梁漱溟認為：“政治力量，只能為推進之助力……若純用政治的力量，使人民成為一種機械，則將蹈人存政舉，人亡政息之弊。”[6]且在他看來“中國問題并不是什么旁的問題，就是文化失調——極嚴重的文化失調”[7]，“故主張多用教育的力量，少用政治的力量，以教育的組織，代替下級地方行政的組織，即以教育為啟發鄉村自動力之唯一工具”[6]。基于這種思想，梁漱溟所領導的鄒平縣實行的是以文化入手、用教育改革行政，進而實現鄉村自治的模式。而江寧縣確立之初就是為了取得成績后，推廣至他縣，期望通過實驗來加強對鄉村社會的滲透與控制，穩定南京國民政府統治下的鄉村秩序，從中攝取資源，故江寧縣政實驗一開始就將改革的目標對準了原有的行政組織，包括前期所進行的廢閭鄰行村里、重新劃定實驗區范圍、調整黨政關系等舉措都是側重于制度上的變革，表明了其通過整頓自治行政以期達到上傳下達、政令暢通的意圖。

二是江寧實驗縣的運作模式更具優越性。作為南京國民政府設立的官方實驗縣，江寧自然擁有著普通實驗縣所不可比擬的優越性，主要表現為兩方面：一個是權力的優越性。以縣政委員會為例，其作為江寧縣行政體制改革的新增機構，雖在體制上仍隸屬于江蘇省政府，但卻在某種程度上發揮著省政府的職能。因此，“縣政委員會之職權雖無明文規定等于省政府，但事實上實是如此。”[8]另一個是資金的優越性。江寧實驗縣的經費主要來自于田賦、契稅、營業稅、地方行政收入、地方財政收入、中央補貼收入6方面。依新制規定，江寧縣稅收不必交由省政府，可自行用于地方建設事業，且中央每月補貼1萬元，據江寧縣1933年收支記載，該年共征得稅收九十余萬，全年支出中“俸給費為22200余元……設備及修繕費750元，催徵雜費1000元”，共計八十余萬元，若將收支相抵，不難看出江寧實驗縣經費之充足。反觀普通實驗縣，由于缺乏官方背景，南京國民政府對于其運作并不支持，經費來源不外乎國外、政府和自籌三種途徑。如：平教會成立之初，全年經費只有3600元;1928年晏陽初在回耶魯大學領取碩士學位之際，開展募捐活動，最終獲得50萬元美元;此外，中華教育文化基金會雖也會給予一定補助金，但每年不過1.5萬—2萬元而已[9]。可見江寧縣所獲的權力與資金非一般縣政可比擬，其運作模式的優越性亦為后期縣政改革提供了保障。

三、江寧縣政建設實驗的成效與不足

1937年，歷時4年的江寧縣政實驗最終以失敗告終，而對于江寧實驗縣在自有裁量權大、財政充裕的條件下，是否完成了實驗目的，在當時引起較大爭議。為此，江蘇省民政廳不得不現身說法，提出自治是否完成不應作為實驗成功與否的衡量標準，實驗的宗旨是以改善縣政而不是以完成自治為目的，而4年的工作均是從自治的方向改善縣政，若斤斤計較自治完成、縣長民選，未免太注重自治的形式而忽略了自治的精神[10]。

（一）江寧縣政建設實驗的成效

一是改革舊有組織，使縣政體制更加規范化、合理化。政府組織的健全與否決定著政策在實行過程中的運作周期與效率。在江寧縣被設立為實驗縣之前，縣政府設縣長1人，之下設秘書1人，第一科、第二科科長各1人，科員8人，事務員1人，雇員6人[10]。縣長綜理縣政、機關及全部職員。實行縣政改革后新設縣政委員會，由省政府聘任9—13人組成，并設正副委員長各1人;縣長1人由縣政委員會推選，綜理全縣政務;縣長下設秘書1人，輔助縣長處理政務及不屬于各科事項;通過設立縣政委員會和裁局改科，江寧實驗縣完成了縣政體制的變革，組織更為完善、人員選拔更為民主，分工更為具體，節省了經費，使得工作效率明顯提高。

二是江寧實驗縣政建設為南京國民政府日后推行自治提供范本。江寧實驗縣作為南京國民政府自治精神的體現，改革期間所做的嘗試也在影響著國民黨中央施政方針的走向。如內政部于1934年頒布于全國的《改進地方自治原則》，江寧縣所采取的裁局改科、簡化層級機構等措施就被用于它省，縣長職權得以提高，所屬各科及其他職員，皆直接受縣長指揮與監督，縣政府組織更加充實，縣行政權力亦更加集中。至于江寧縣所采取的土地陳報、發展生產、興辦教育等措施，雖未能給南京國民政府尋得一條謀求政治清明的道路，但其對于地方縣政建設所進行的嘗試，仍具有重要的反思、借鑒意義。

（二）江寧縣政建設實驗的不足

一是行政化力量日益明顯，民眾認同感缺失。作為南京國民政府主導下的江寧實驗縣，其采取的每項舉措都是以行政力量為主導，盡可能多地從鄉村攝取資源。從制度建設層面來看，政府力量的介入，在土地陳報等方面固然起到了強有力支撐;但從經濟建設層面來看，政治主導型的運作模式決定了經濟建設措施將淪為政策性工具，其結果就是民眾認同感的缺失。以江寧縣交通建設為例，截至1935年，江寧縣政府先后主持修筑公路達38公里，用款16.4萬余元，再加筑橋及翻修公路經費4.5萬余元，共計20.9萬余元[11]。民眾花費如此之大的人力、物力修筑道路，最終卻被告知牛車不允許上路的規定，民眾不能獲得相當的回報，自然對于縣政府的舉措不會認同，實驗獲得的效果受到限制。

二是只看到鄉村社會病態的表現，缺乏對農村問題的根本性認識。綜觀江寧的縣政建設，既有以自治為中心的制度上的實驗，也有以經濟為中心的政策上的實驗，盡管部分實驗在一定程度上對于災后農業恢復生產，增加政府財政收入等方面產生了積極影響，但卻不能從根本上解決鄉村問題。因為從一開始，江寧縣的實驗者們就缺乏對鄉村社會的正確認知，他們所看到的農民破產、經濟衰退等不過是中國鄉村社會病態的表現，至于其背后真正的原因，很大程度上由于實驗者們曾受西方思想的熏陶，代表著資產階級的利益，所以其自身的社會意識不允許他們對于中國鄉村問題做出正確的認識。所以歸根結底，江寧縣政建設實驗縣不過是在新時代條件下一批有識之士實驗烏托邦思想罷了。

三是改良成果推廣緩慢，產生影響較小。作為南京國民政府日后推行自治的實驗樣板，在對江寧本身進行縣政建設評價的同時，自然要考慮到其措施對于非實驗區整合鄉村社會的借鑒作用。以江寧縣最為成功的實驗——土地陳報為例，南京國民政府曾于1933年通令各省遵照執行，一時間，河北、河南、江蘇、山東等地均開始實行。其中，江蘇蕭縣溢地111余萬畝，河南陜縣溢地60余萬畝[12]。然而，除卻法令本身的影響外，土地陳報在其他省份收獲的效果不盡人意。“不僅辦法不徹底，而且費用亦不經濟”，截至1934年4月，“全國地籍清丈完成者僅18縣，登記告竣者不過4縣而已，”[12]加之清理過程中，僅地籍經費就需要花費8億元，登記、造冊、調查、估計等仍需在費[12]。如此龐大的開支，在無政權、財權輔助下的普通縣份，面臨著嚴重超支的局面，部分縣不得不做出虛報成績的舉動。總體來看，江寧實驗確實對于縣政建設有了一定改善，但相對于廣大農村地區而言，其所獲得的績效成績微乎其微，鄉村社會仍在延續固有的軌道上運行。

參考文獻：

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[4]李宗黃.考察江寧鄒平青島定縣紀實[J].人文月刊，1937（5）.

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[6]梁漱溟.鄉村建設理論[M].北京：中華書局，2018.

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[9]白貴一.20世紀30年代南京國民政府縣自治研究[M].北京：知識產權出版社，2009.

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[11]吳椿.江寧自治縣政實驗[J].燕京大學政治學叢刊， 1936（29）.

[12]史文忠.中國縣政改造[M].南京：縣市行政講習所，1937.

作者簡介：于凡（1997—），女，漢族，河南長垣人，單位為寧夏大學人文學院，研究方向為中國近現代史。

高石鋼（1962—），男，漢族，寧夏銀川人，寧夏大學馬克思主義學院教授、碩士研究生導師，研究方向為中共黨史、中國近現代史。

基金項目：本文系2020年寧夏大學研究生創新項目“民國時期（20—30年代）南京國民政府鄉村治理的經驗教訓及歷史啟示研究”（編號：GIP2020099）有關成果