事業(yè)單位內(nèi)部控制基本理論分析

閆沁

事業(yè)單位，具有服務(wù)性、公益性、知識(shí)密集性特征。長(zhǎng)期以來(lái)事業(yè)單位管理體制中存在的最突出問(wèn)題，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：政事不清;缺乏科學(xué)、嚴(yán)格的激勵(lì)與約束機(jī)制;體制僵化、忽視市場(chǎng)作用;法制不健全。目前我國(guó)的事業(yè)單位的運(yùn)行現(xiàn)狀已無(wú)法滿足中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

事業(yè)單位是指主要從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)公益組織，是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益這一目標(biāo)，利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，致力于提高社會(huì)公共服務(wù)水平和質(zhì)量的組織機(jī)構(gòu)。事業(yè)單位與行政單位相比最大的區(qū)別在于行政單位代表國(guó)家行使行政職權(quán)，對(duì)各項(xiàng)行政事務(wù)進(jìn)行組織管理，而事業(yè)單位是為了社會(huì)公益目的開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)。與企業(yè)相比事業(yè)單位的資金來(lái)源具有無(wú)償性，資金使用具有強(qiáng)約束性并且不以營(yíng)利為目的。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制

事業(yè)單位為達(dá)到控制目的，通過(guò)制定相關(guān)制度、執(zhí)行程序和實(shí)施措施等，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，其中經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要涉及預(yù)算、采購(gòu)、收支、工程、資產(chǎn)與合同六大業(yè)務(wù)。內(nèi)部控制可以通過(guò)建立完善的制度和程序來(lái)預(yù)防工作失誤和違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題的發(fā)生，提高管理效率，其主要工作包括梳理業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)的分析和研究經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所存在的風(fēng)險(xiǎn)，從而確定主要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，再根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)選擇相應(yīng)的措施，在履行國(guó)家各項(xiàng)相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，建立起單位內(nèi)部的控制體系并且監(jiān)督工作人員執(zhí)行。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制內(nèi)容

（一）組織層面內(nèi)部控制

組織層級(jí)的內(nèi)部控制主要是對(duì)單位的組織架構(gòu)、決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和協(xié)同機(jī)制的設(shè)計(jì)和管控，是單位內(nèi)部控制的重要保障。通過(guò)組織層面的內(nèi)部控制可將單位發(fā)生的業(yè)務(wù)固定到具體的流程當(dāng)中，并對(duì)應(yīng)到相應(yīng)工作崗位上，根據(jù)工作崗位職責(zé)權(quán)限相互分離、相互制約的原則來(lái)實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的三權(quán)分立。

1.組織架構(gòu)

組織架構(gòu)是指單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限、人員分配及工作流程等相關(guān)制度安排，是組織層面內(nèi)部控制的基礎(chǔ)和核心，是事業(yè)單位開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、實(shí)施內(nèi)部控制活動(dòng)及信息溝通的載體。事業(yè)單位可根據(jù)單位性質(zhì)及編制情況在制衡性、適應(yīng)性、協(xié)同性的原則上制定適合自身業(yè)務(wù)發(fā)展的組織架構(gòu)。

2.決策機(jī)制

決策機(jī)制是指單位在作出決策時(shí)應(yīng)采取的方式和方法。為保證決策、執(zhí)行和監(jiān)督的三權(quán)分立，單位應(yīng)建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢等相結(jié)合的議事決策機(jī)制。在重大事項(xiàng)上要杜絕“一言堂”，應(yīng)由單位的行政、黨委和紀(jì)檢等主要領(lǐng)導(dǎo)集體研究決定，同時(shí)完善相應(yīng)的問(wèn)責(zé)制度，將決策的效果與人員的考核、晉升相掛鉤。在決策過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)持民主集中制原則，決策前做到信息公開(kāi)，決策中少數(shù)服從多數(shù)，不以個(gè)人意志來(lái)左右集體決定，遇到不同意見(jiàn)應(yīng)記錄在案，以便劃清責(zé)任。同時(shí)需要對(duì)決策的過(guò)程做好相應(yīng)的記錄，保證決策的有效性。

3.執(zhí)行機(jī)制

單位決策的執(zhí)行由具體的部門完成，為保證決策執(zhí)行的效果，單位應(yīng)健全相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)制，一般會(huì)涉及到預(yù)算管理部門、采購(gòu)部門、財(cái)會(huì)部門和資產(chǎn)管理部門等。在執(zhí)行機(jī)制中首先應(yīng)明確各部門、各崗位的職責(zé)權(quán)限，使得不同崗位上的人員都能夠認(rèn)識(shí)到自己在內(nèi)部控制體系中的位置和主要職能，對(duì)于不相容的職務(wù)應(yīng)相互分離。其次應(yīng)將控制制度規(guī)范化、體系化，明確各個(gè)控制活動(dòng)的主要任務(wù)，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)執(zhí)行過(guò)程的橫向牽制及縱向牽制。最后在執(zhí)行中各部門、各崗位間應(yīng)加強(qiáng)協(xié)作，保證執(zhí)行的效率。

4.監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督機(jī)制就是對(duì)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施進(jìn)行的監(jiān)管，應(yīng)貫穿于內(nèi)部控制全過(guò)程，包括日常監(jiān)督、內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督和上級(jí)主管部門監(jiān)督四個(gè)方面。日常監(jiān)督首先要完善單位內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督制度，保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)完整;其次是將各崗位、各業(yè)務(wù)的監(jiān)督檢查常態(tài)化，保證單位活動(dòng)的正常運(yùn)行。內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督作為監(jiān)督體系的重要組成部分，單位應(yīng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門，保證內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，對(duì)單位的內(nèi)部管理控制、內(nèi)部會(huì)計(jì)控制及內(nèi)部財(cái)務(wù)控制進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督是對(duì)黨員干部的作風(fēng)紀(jì)律及國(guó)家公務(wù)人員履職情況進(jìn)行的監(jiān)督。上級(jí)主管部門監(jiān)督是對(duì)本單位內(nèi)部控制建設(shè)情況進(jìn)行的監(jiān)督，通過(guò)監(jiān)督機(jī)制的建立健全能夠保證內(nèi)部控制的有效實(shí)施，降低風(fēng)險(xiǎn)概率，減少貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)應(yīng)將監(jiān)督檢查的結(jié)果與單位的績(jī)效考核掛鉤，保證單位將內(nèi)部控制落到實(shí)處。

5.協(xié)同機(jī)制

協(xié)同機(jī)制是指單位各部門、各崗位在制衡性原則基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的相互配合及相互協(xié)作，是單位內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的重點(diǎn)，是事業(yè)單位在分權(quán)的基礎(chǔ)上得到更加高效運(yùn)行的保障。具體包括人員的協(xié)同、業(yè)務(wù)流程的協(xié)同及信息溝通的協(xié)同。

（二）業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制

1.預(yù)算業(yè)務(wù)控制

預(yù)算業(yè)務(wù)控制是對(duì)預(yù)算整個(gè)過(guò)程的控制，涉及業(yè)務(wù)部門、歸口部門、財(cái)務(wù)部門、單位領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)政部門，具體流程包括：預(yù)算編制的控制、預(yù)算批復(fù)的控制、預(yù)算執(zhí)行的控制、決算管理和預(yù)算績(jī)效管理。

2.收支業(yè)務(wù)控制

收支業(yè)務(wù)控制是對(duì)單位收支業(yè)務(wù)本身的合法性、合規(guī)性進(jìn)行的控制。通過(guò)收支管理制度、收入歸口管理、非稅收入管理、票據(jù)管理、印章管理、支出審批、支出審核、支付控制、會(huì)計(jì)核算控制及支出報(bào)告與分析等環(huán)節(jié)按照內(nèi)部控制要求加以規(guī)范。使各項(xiàng)收入、支出符合國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，同時(shí)得到正確核算，保證相關(guān)財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整。

3.政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制

政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的控制主要分為三個(gè)部分，分別是計(jì)劃申報(bào)，采購(gòu)實(shí)施以及驗(yàn)收結(jié)算，單位應(yīng)通過(guò)采購(gòu)預(yù)算的編制、采購(gòu)需求的制定、采購(gòu)方式的確定、招投標(biāo)管理、合同備案及驗(yàn)收與款項(xiàng)支付等措施來(lái)實(shí)現(xiàn)采購(gòu)業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制。單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《政府采購(gòu)法》，并根據(jù)財(cái)政部門相關(guān)規(guī)定編制采購(gòu)預(yù)算，合理安排采購(gòu)計(jì)劃，以保證政府采購(gòu)計(jì)劃的科學(xué)性、合理性;將采購(gòu)過(guò)程規(guī)范化，對(duì)于納入集中采購(gòu)的項(xiàng)目必須采用集中采購(gòu)程序，保證采購(gòu)過(guò)程的合法合規(guī);將招投標(biāo)行為透明化，確保招投標(biāo)公開(kāi)、公平、公正;將采購(gòu)驗(yàn)收流程具體化，并通過(guò)資產(chǎn)接收和驗(yàn)收崗位的有效分離，保證采購(gòu)質(zhì)量。

4.資產(chǎn)控制

資產(chǎn)控制主要包括貨幣資金的控制、固定資產(chǎn)的控制以及對(duì)外投資的控制。在資金控制的過(guò)程中通過(guò)不相容崗位相互分離、印鑒章管理、銀行賬戶管理以及貨幣資金核查等多種方法去保證貨幣資金、印章、票據(jù)以及賬戶在保管和使用上符合國(guó)家法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。在固定資產(chǎn)控制中通過(guò)分工與授權(quán)控制、取得和驗(yàn)收控制、使用和維護(hù)控制及處置與轉(zhuǎn)移控制等保證資產(chǎn)的配置符合國(guó)家規(guī)定;堅(jiān)持誰(shuí)使用、誰(shuí)保管、誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)使用行為，保證資產(chǎn)安全完整。對(duì)外投資控制通過(guò)對(duì)外投資的崗位設(shè)置、對(duì)外投資的決策機(jī)制、對(duì)外投資的日常監(jiān)控、對(duì)外投資的處置及對(duì)外投資的監(jiān)督檢查等確保對(duì)外投資活動(dòng)的合法合規(guī);確保投資行為的科學(xué)性、合理性，提高投資的經(jīng)濟(jì)效益;確保對(duì)外投資資產(chǎn)的安全、完整。

5.建設(shè)項(xiàng)目控制

建設(shè)項(xiàng)目控制主要是對(duì)單位建立建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)部控制，包括工程立項(xiàng)、工程設(shè)計(jì)、工程預(yù)算、工程招標(biāo)、工程建設(shè)、工程竣工驗(yàn)收六個(gè)環(huán)節(jié)。單位應(yīng)建立健全建設(shè)項(xiàng)目控制制度，并嚴(yán)格規(guī)范崗位設(shè)置、議事決策、審核、招標(biāo)、資金控制、檔案控制、項(xiàng)目變更以及竣工決算等，確保項(xiàng)目立項(xiàng)科學(xué)合理;決策過(guò)程、招標(biāo)過(guò)程、建設(shè)過(guò)程、竣工驗(yàn)收和資產(chǎn)轉(zhuǎn)移合法合規(guī);確保會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)檔案合理有效。

6.合同控制

合同控制主要是對(duì)單位合同內(nèi)部管理制度、合同訂立、合同履行、合同價(jià)款結(jié)算、合同登記、合同糾紛等環(huán)節(jié)按照內(nèi)部控制要求加以規(guī)范。通過(guò)完善合同管理制度、明確崗位設(shè)置與職責(zé)分工、統(tǒng)一歸口與分級(jí)授權(quán)管理及考核與責(zé)任追究等確保簽訂合同的合法合規(guī);確保單位利益不受損失;促進(jìn)管理水平的提高。

事業(yè)單位通過(guò)內(nèi)部控制能夠保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，在法律法規(guī)允許的范圍之內(nèi)開(kāi)展各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，是單位內(nèi)部控制的最低要求，也是單位生存和發(fā)展的最低準(zhǔn)繩。一旦違反法律法規(guī)，不但單位領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)責(zé)任人要受到法律制裁，還會(huì)給國(guó)家、給單位帶來(lái)巨大損失，同時(shí)給單位的聲譽(yù)帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p害;保證資產(chǎn)安全和使用有效，事業(yè)單位一直以來(lái)實(shí)行的是以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)體系，存在重預(yù)算、輕資產(chǎn)的管理問(wèn)題，導(dǎo)致國(guó)家投入大量資金建造或購(gòu)置的資產(chǎn)得不到有效管理。隨著政府會(huì)計(jì)制度改革的推進(jìn)及《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》的六項(xiàng)具體準(zhǔn)則的出臺(tái)，看得出國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的重視。作為公共資源的占有者，事業(yè)單位有義務(wù)保證資產(chǎn)的安全性和使用的有效性;保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，保證財(cái)務(wù)信息的真實(shí)完整是事業(yè)單位內(nèi)部控制的核心目標(biāo)，要求單位根據(jù)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行客觀、真實(shí)的反映。只有提供真實(shí)、完整的財(cái)務(wù)信息才能為領(lǐng)導(dǎo)決策提供可靠依據(jù)，也才能真實(shí)反映單位受托責(zé)任履行情況;有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，有效的預(yù)防舞弊及腐敗是事業(yè)單位內(nèi)部控制的根本目標(biāo)，也是區(qū)別于企業(yè)內(nèi)部控制的重要目標(biāo)。由于事業(yè)單位是社會(huì)公共資源的占有者、支配者，因此在資源配置的過(guò)程中公平、公正顯得格外重要。內(nèi)部控制體系能確保決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互獨(dú)立、相互制約，可以將發(fā)生的業(yè)務(wù)固定到具體的流程當(dāng)中，減少徇私舞弊及貪污腐敗的發(fā)生;提高公共服務(wù)的效率和效果，這是事業(yè)單位內(nèi)部控制的最終歸宿，也是區(qū)別于企業(yè)內(nèi)部控制的另一重要目標(biāo)。有部分觀點(diǎn)認(rèn)為內(nèi)部控制流程繁瑣，會(huì)降低公共服務(wù)的效率，但“磨刀不誤砍柴工”，清晰的業(yè)務(wù)流程和明確的職責(zé)分工不但能提高公共服務(wù)的效率，更能保證公共服務(wù)的效果。

（作者單位：保山中等專業(yè)學(xué)校（保山技師學(xué)院））