地方政府新增債券資金管理使用的思考與對策

徐麗君

2014年新修訂的《中華人民共和國預算法》實施以來（簡稱新《預算法》），新增政府債券資金成為地方政府主要融資來源，如何有效管理使用債券資金，是各級地方政府債務管理工作的重點。本文詳述了南譙區債券資金管理使用現狀，重點分析了債券資金管理使用存在的問題，并提出相關政策建議，促進地方政府新增債券資金管理使用進一步完善。

近年來，地方政府為加快經濟發展，加大對民生和基礎設施投入，在自身財力不足的情況下，舉借債務成為地方緩解財政壓力的重要來源。如何既有效防范地方政府債務風險、遏制政府違法違規融資行為，又能夠促進國民經濟持續健康發展、保障地方政府重點項目合理融資需求，成為當前地方政府亟待解決的難題。國務院于2014年9月21日出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）要求，“健全規范地方政府舉債融資機制，政府舉借債務只能通過政府及其部門采取發行政府債券方式”。采取“開前門、堵后門”方式，地方政府通過新增債券資金的放大效應，帶動補短板、擴內需領域基礎設施項目建設，實現地方政府經濟“穩增長”與“防風險”相協調發展之路。

地方政府新增債券按照償還收入來源分類為一般債券和專項債券，一般債券以一般公共預算收入償還;專項債券以對應的政府性基金或專項收入償還。按照債券資金用途，一般債券用于無收益的公益性項目;專項債券用于棚戶區改造、土地儲備、收費公路和其他能夠產生持續穩定的政府性基金收入或專項收入且收入能夠完全覆蓋債券本息的公益事業項目建設。

2016年-2020年，南譙區通過省政府代為發行政府新增債券資金173848萬元，其中一般債券10198萬元，專項債券163650萬元。新增債券資金用于公路建設17081萬元、水利基礎設施建設18175萬元、產業園區建設30460萬元、棚戶區改造107000萬元和公立醫院債務化解1132萬元。結合南譙區在新增債券資金“事前、事中、事后”方面的管理現狀、債券資金管理中存在的問題及如何完善提出一些觀點。

一、南譙區新增債券資金管理現狀

（一）債券資金需求申請

發債項目申報。區發改、住建、衛生、水利等項目主管部門根據債券重點投資領域結合區級年度重點投資建設計劃，申報發債項目。

申報發債需求。區財政局在每年的10-12月份，結合南譙區當年地方政府債務情況、綜合財力和融資需求等因素，按照上級財政部門相關規定要求，組織全區有關單位申報或從區發改委項目庫中篩選項目，形成當年發債需求。發債需求中明確項目建設內容、總投資、年度發債需求、債券類型、發債期限等相關信息，報區政府審定后上報省財政廳，并將債券需求情況同步錄入到“財政部地方政府性債務管理系統”。

（二）債券資金的分配

省財政廳根據各市、縣申報債券需求情況，綜合發債總額、各地債務限額、政府綜合財力和債務余額等因素，分配新增債券資金額度。區財政局在收到省財政廳下達債券資金額度后，根據債務系統中發債項目需求情況，擬定債券資金分配方案，報經區政府同意后，編制預算調整方案。在本級人大常委會批準預算調整方案之日起20日內，將債券資金預算批復至有關單位，同時下達債券項目“通知單”，通知有關單位加快項目實施進度。

（三）債券資金的使用

南譙區財政局制定了《關于加強南譙區地方政府債券資金管理的通知》，債券資金按照“誰使用、誰管理”的原則，由項目主管部門負責組織債券項目實施，對項目實施過程中存在的問題及時予以解決。要求項目主管單位合法、合規管理使用債券資金，及時撥付債券資金，債券資金盡量在批復當年使用完畢。

（四）債券資金監督管理

一是上級部門監督檢查。財政部駐安徽省專員辦自2016年開始，每年對新增債券資金開展全面監督檢查，檢查內容包括新增債券資金是否經過人大批復，是否用于公益性項目資本性支出，是否直接支付到項目單位等內容，對檢查中發現的問題，通過通報、約談、考核扣分等方式限期整改。二是同級財政監督管理。區財政局履行財政監督職責，定期對債券使用情況開展檢查，按月將債券資金支出進度報區政府。每年對債券資金開展績效評價，并將績效評價結果作為下一年度債券資金分配依據。

二、債券資金管理中存在的問題

（一）申報專項債券項目庫不足

2018年安徽省開始推行土地儲備、棚戶區改造、收費公路及其他自求平衡專項債發行品種，重點支持的范圍包括：棚戶區改造、土地儲備、收費公路、交通、市政和產業園區、生態環境保護、水利等公益性項目，要求項目自身有一定收益，能夠覆蓋發行債券本息。我區屬于市轄區，沒有土地儲備中心，沒有收費公路等具有明確收益的項目，項目多是純公益性的，有收益的項目投資總額小而且項目內容雜散，申報債券項目庫不足。

（二）債券資金財務核算不明晰

債券資金要求必須用于項目建設，而建設項目除了債券資金外，往往還有來自于中央、省、市各級財政安排的資金。比如棚改資金，水利項目、公路建設項目，既有來自中央、省、市的財政資金，又有債券安排的資金。項目管理單位財務核算時，只針對項目核算，將債券資金和其他財政資金合并核算，未能對專項債券資金單獨設賬或設立輔助賬進行核算，不能夠清晰、準確地反映出債券資金撥付和使用情況。

（三）債券資金形成的公共基礎設施未能確任和計量

債券資金建成的道路、安置房、水利項目中的大壩、水閘、泵站等資產屬于公共基礎設施。財政部于2017年4月制定了《政府會計準則第5號—公共基礎設施》，要求自2018年1月1日開始，對公共基礎設施進行確認和計量并進行財務核算。但目前項目主管單位存在項目人員負責項目建設，財務人員負責資金收支，未能將債券資金形成的公共基礎設施進行確認和計量，并納入資產管理。

（四）部分債券資金未能及時發揮效益

項目建設過程中要涉及到征遷、規劃、環保等部門，各部門分別負責項目建設中的一個環節并設有明確的職能界限。在項目建設過程中任一個環節出現問題，就會造成項目遲遲不能開工或建設進度緩慢的現象。加上項目單位部分人員對債券資金使用的績效管理意識薄弱，造成部分項目債券資金長期滯留在單位賬戶中，同時還要支付債券利息，未能及時有效發揮債券資金使用效益。

（五）政府償債年度集中、財政壓力大

新《預算法》中明確規定，“政府舉債必須有償還計劃和穩定的償還資金來源”。政府債券資金的償還納入預算管理，資金來源是一般公共預算收入和基金收入。南譙區近5年的償債規模分別為：2020年20586萬元、2021年18384萬元、2022年33342萬元、2023年43249萬元、2024年87722萬元。償債峰值是2024年87722萬元，其余年份相對平均，2024年的財政資金既要保運轉、保民生支出，還要用于償還債券資金，財政支出壓力比較大。

三、完善債券資金管理的幾點建議

（一）提前謀劃儲備發債項目

加強項目謀劃儲備，從債券資金重點扶持領域篩選項目。將具有同質化、能夠產生經濟規模性的、能夠標準化運營的同類型項目，進行統籌打包，避免出現小而散的項目，并完成前期立項、可研、環評等審批等工作，保證申報項目質量。其次做實做細項目收益與融資平衡方案，測算方法科學有效，數據來源真實可信，確保項目收益能夠覆蓋發行債券本息和，達到自求平衡。

（二）細化債券資金財務核算

財政部門要完善債券資金管理制度。項目管理單位按項目類型和債券資金投入設立專項賬或輔助賬，單獨核算各項目債券資金使用情況，詳細反映債券資金使用的來龍去脈，加強債券資金管理，確保債券資金安全、規范、有效地使用。

（三）開展公共基礎設施資產確認計量工作

財政資產管理部門應當會同項目主管部門，將債券資金形成的公共基礎設施進行確認和計量，建立相應的卡片登記和統計報告制度，加強日常統計和動態監控。項目主管部門要做好資產的會計核算管理工作，認真履行資產運營維護責任，不能將專項債券對應的資產用于融資平臺公司融資的抵押、質押。

（四）加強監督考核促債券資金發揮效益

一是聘請專家對項目單位開展債券資金績效管理培訓，將績效管理理念從財政部門延伸到項目管理單位，使項目單位人員樹立起績效管理理念。其次加強項目的前期管理，讓債券資金到項目單位后，立即就能開工建設，形成資產，發揮效益。三是加大政府考核力度，對于存在債券資金長期滯留的單位，通過通報批評、扣減單位辦公經費、對相關責任人員問責等方式推動債券資金盡快發揮應有效益。

（五）防范政府債務風險

財政部門作為地方政府債務管理的歸口管理部門，應當定期測算債務率、新增債務率、償債率等指標，并報同級政府及時了解風險情況。在申請債券發行過程中，需要綜合考慮當地的政府綜合財力和政府債務情況，做到發債金額、發行期限與償債收入來源相匹配。采取預提償債準備金、控制項目建設、壓縮公用經費、盤活存量資產等方式籌集資金，專項用于償債峰值年度的債務化解，以踐行政府契約精神，確保政府債券資金的按期償還，防范政府債務風險。

四、結語

新增地方政府債券資金的管理對于縣級地方政府而言任重而道遠，管理過程中存在的問題亟待地方政府來破解，本文提出針對性的政策建議來解決債券資金管理中存在的問題，同時防范政府債務風險。縣級政府作為債券資金管理使用的主體，需要從理念到實踐的更新與完善。有效管理使用新增地方政府債券資金，彌補地方政府財力不足，短期內緩解財政壓力，對完善地方政府財政體系建設意義重大。

（作者單位：滁州市南譙區財政局）