坡耕地合理開發利用制度建設的現狀、問題及對策

李發鵬，孫 嘉

(水利部 發展研究中心，北京 100038)

我國復雜的地形地貌及氣候土壤條件，人多耕地少的現實，以及歷史悠久的農耕習俗，致使存在大量的坡耕地。坡耕地為承載龐大的人口、推動經濟發展、維護社會穩定作出了巨大貢獻，而不合理的坡耕地開發利用也帶來了嚴重的水土流失和土壤質量退化[1]。坡耕地是發生水土流失的主要地類[2-3]，其中25°是土壤侵蝕強度顯著增加的臨界坡度，開墾和耕種25°以上陡坡地，其水分、養分、土壤的流失量比緩坡耕地大得多，陡坡耕地較緩坡耕地的土壤流失量可高出2～3倍[4]。在陡坡地上種植農作物，土壤流失量是林草地的5～20倍，水的流失量是林草地的2～8倍[5]。

為合理開發利用坡耕地資源，降低或減緩坡耕地開發利用所造成的嚴重水土流失，水土保持法在第二十條和第二十三條分別規定了陡坡禁墾上限和坡地種植要采取水土保持措施，而且明確要求地方劃定并公告禁墾陡坡地的范圍和坡地開墾采取水土保持措施的管理辦法[6]。這些規定構建了符合中國實際的坡耕地合理開發利用制度框架?；诖?，我們系統梳理了坡耕地合理開發利用制度的基本要求，分析了制度建設的現狀，總結了制度建設所面臨的主要問題，提出了進一步完善坡耕地合理開發利用制度的對策建議，以期為加強坡耕地水土流失綜合防治提供支撐。

1 制度建設要求

根據水土保持法關于坡耕地合理開發利用制度的規定，制度內容包含四個方面：一是陡坡禁墾上限，即禁止在25°以上陡坡地開墾種植農作物。同時，法律還明確要求：各省(自治區、直轄市)根據本行政區域的實際情況，可以規定小于25°的禁止開墾坡度；而且，禁止開墾的陡坡地的范圍由當地縣級人民政府劃定并公告。二是25°以上陡坡地的水土保持措施要求，即在25°以上陡坡地種植經濟林的，應當科學選擇樹種，合理確定規模，采取水土保持措施，防止造成水土流失。三是5°以上坡地的水土保持措施要求，即在5°以上坡地植樹造林、撫育幼林、種植中藥材等，應當采取水土保持措施。四是5°以上、禁墾坡度以下的水土保持措施要求，即在禁止開墾坡度以下、5°以上的荒坡地開墾種植農作物，應當采取水土保持措施，具體辦法由省(自治區、直轄市)根據本行政區域的實際情況規定。

由此可知，各地細化、實化坡耕地合理開發利用制度的建設要求主要有兩個方面：一是各地根據區域實際情況，規定小于25°的陡坡禁墾坡度，并以縣為基本單元劃定和公告禁墾范圍；二是各地根據實際情況，制定出臺5°以上、禁墾坡度以下的荒坡地開墾種植農作物的水土保持管理辦法。

2 制度建設現狀

2011年修訂后的水土保持法實施以來，各地積極開展了水土保持制度建設[7]，坡耕地合理開發利用制度也在不斷完善。各省(自治區、直轄市)在水土保持法實施辦法或水土保持條例中均對區域內禁止開墾坡度進行了明確規定，同時對坡耕地開發利用應當采取的水土保持措施提出了要求。

其中，部分省份對本區域內禁止開墾的陡坡坡度進行了有針對性的調整。河北、福建、湖南三省針對本省范圍內坡耕地水土流失特點，對重點區域及典型地質條件下的禁止開墾坡度進行了明確(表1)。內蒙古、黑龍江、吉林、寧夏4省(自治區)針對本區域水土流失現狀，提高了禁止開墾的坡度要求，其中內蒙古、黑龍江、寧夏確定禁止開墾坡度為15°，吉林為20°，有針對性地降低了因開墾坡地而造成水土流失的風險。

表1 各省(自治區、直轄市)限制開墾坡耕地坡度統計

在5°以上、禁墾坡度以下開墾種植作物，各省(自治區、直轄市)水土保持法規也都作出了相應規定，明確了不同坡度的水土保持措施要求，構建了坡耕地開發利用水土保持措施體系?！督魇嵤粗腥A人民共和國水土保持法〉辦法》規定，在25°以下、5°以上的荒坡地開墾種植農作物，應當采取修建水平梯田、坡面水系整治、蓄水保土耕作等水土保持措施；在25°以下、5°以上水土流失嚴重的坡地上整地造林，應當采取修建水平梯田、水平臺地、魚鱗坑，竹節水平溝和等高水平條帶等水土保持措施；在原有植被條件好、水土流失輕微的5°以上的坡地上整地造林，應當盡量保留原有植被，并采取相應的水土保持措施?！逗邶埥∷帘３謼l例》規定，在5°以上坡地植樹造林、撫育幼林、種植中藥材等，應當采取修建水平梯田、魚鱗坑、果樹臺田、水平階和營造等高植物帶等水土保持措施；在5°以上15°以下荒坡地開墾種植農作物的，應當根據不同情況，采取修建梯田、坡面水系整治、蓄水保土耕作等水土保持措施；在15°以下坡耕地開墾種植農作物的，應當根據不同情況，采取修建梯田、坡面水系整治、蓄水保土耕作或者退耕等措施。

3 制度建設面臨的主要問題

一是陡坡地禁墾范圍劃定與公告制度尚未建立。雖然水土保持法第二十條明文規定：禁止開墾的陡坡地的范圍由當地縣級人民政府劃定并公告，但該項工作尚未全面鋪開，絕大多數縣尚未開展范圍劃定工作，僅在四川會理等少數幾個縣開展了試點，在技術層面進行了初步探索?？梢哉f，截至目前，陡坡地禁墾范圍劃定與公告制度仍未建立。剖析陡坡地禁墾范圍劃定與公告制度尚未建立的原因：一方面，缺乏陡坡地禁墾范圍劃定的技術標準和規范，沒有實施陡坡地范圍劃定的依據，特別是在禁墾范圍劃定指標體系、協調禁墾面積與當地人口經濟社會發展的關系、制定有針對性和可操作的監管措施等方面，缺乏相關標準規范和政策指導。另一方面，水土保持法雖然規定了陡坡地禁墾范圍劃定與公告的責任主體是縣級人民政府，但在實際工作中，陡坡地范圍劃定的責任部門并不清晰，而陡坡地禁墾又牽扯水土保持、農業農村、林業、自然資源等多個部門的相關職能，涉及當地糧食安全、人口就業、經濟發展、社會穩定等諸多方面，范圍劃定的實際難度非常大。

二是坡耕地水土保持措施管理的精準性有待進一步提高。水土保持法規定：禁止在25°以上陡坡地開墾種植農作物。省(自治區、直轄市)根據本行政區實際情況，可以規定小于25°的禁止開墾坡度。但目前僅內蒙古、黑龍江、吉林、寧夏進一步降低了禁墾坡度，其他地區均按照25°禁墾標準執行。此外，我國地域廣闊，自然條件各異，水土資源分布不均，社會經濟發展水平不同，特別是人均耕地、可利用耕地資源不均衡，各地5°～25°度坡耕地資源存在差異，目前各省(自治區、直轄市)并未對6°～25°坡耕地進行分區細化，也未提出相應的水土保持措施要求。

三是坡耕地水土保持措施的協同效應尚未充分發揮。在長期的坡耕地開發利用過程中，各地和各部門都充分意識到了坡耕地水土保持的重要性，水土保持、農業農村、林業、自然資源等部門通過坡耕地水土流失治理、高標準農田建設、退耕還林(草)、土地綜合整治等項目開展了大規模的、成效顯著的坡耕地水土流失防治。但是這些項目在治理目標、治理措施、治理標準、投資力度等方面存在著一定的差異性，如高標準農田建設主要側重于糧食增產增收，退耕還林(草)主要側重于自然恢復改善生態環境，采取的水土保持措施不同，治理效果也存在較大差異。而且，這些治理項目的實施主體分屬于不同部門，部門間的協同聯動機制也不健全。加之審計方面對部門資金的嚴格審查和對地方整合相關資金的嚴格要求，如何聚合這些治理項目和相關部門的水土保持合力，得到1+1>2的效果，是當前坡耕地水土保持所面臨的難題之一。此外，坡耕地治理的市場機制還不完善，缺少相關激勵政策，調動廣大農村群眾和社會力量參與坡耕地水土流失防治的積極性不足。

四是農業農村發展對坡耕地合理開發利用制度建設提出了更高要求。隨著經濟社會的發展和鄉村振興戰略的推進，現代農業規模化、產業化經營的趨勢越來越明顯，土地規?；洜I程度越來越高，農民專業合作社、家庭農場、專業大戶及農業產業化龍頭企業等新興農業經營主體不斷涌現，大型農場、特色農業小鎮等開發模式不斷創新，坡耕地開發利用不再是過去的家庭作坊式的簡單作物種植，可能涉及大面積土地整治、多種作物和林果等種植、現代化生產器具和生產方式等，傳統的水土保持措施也面臨著更新、提升的必要。在這種農業農村發展新形勢下，坡耕地水土流失防治的責任主體、治理措施、技術要求等發生的變化，都需要在坡耕地合理開發利用制度中盡快予以體現。

4 完善坡耕地合理開發利用制度的對策建議

一是制定出臺陡坡地禁墾范圍劃定的標準規范。水利部和地方水土保持管理部門要盡快組織開展陡坡地禁墾范圍劃定技術標準規范制定工作。在面上調查和總結試點經驗基礎上，明確陡坡地禁墾范圍劃定的指標體系，提出相關工作流程、技術規范等要求，為縣級人民政府組織劃定陡坡地禁墾范圍提供依據。同時，在政策層面，各級政府可根據實際情況制定出臺陡坡地禁墾范圍劃定的指導意見或實施辦法，明確責任主體、資金保障和技術要求，為開展相關工作提供政策指導。

二是推動各地進一步提高坡耕地合理開發利用制度的精準性。一方面，各地應當通過全面調查、科學規劃，結合區域水土流失特點、耕種結構、風俗習慣等，進一步細化本區域5°以上坡耕地的禁墾坡度和范圍；另一方面，要根據不同區域、不同坡度水土流失特點，制定本區域坡耕地水土流失治理的規范，分區域、分坡度提出坡耕地水土流失治理的典型治理措施及治理模式。

三是聚合各方坡耕地水土流失治理的協同效力。各地要不斷完善禁墾坡度以下、5°以上坡耕地水土保持管理辦法，在已明確各類水土保持措施的基礎上，進一步明晰各部門在坡耕地水土流失防治中的職能定位，不斷探索建立水利、國土、林業等部門共同參與的坡耕地治理協同機制。在水土流失治理頂層設計中，科學匹配各部門組織開展坡耕地水土流失防治的目標、任務和措施；在項目論證、實施和運行中，加強部門間的溝通協調，在兼顧經濟社會發展的同時確保水土流失防治效益最大化。此外，還可以探索建立多元化的激勵機制，在稅收優惠、政策扶持、技術指導等方面加大力度，引導社會力量參與坡耕地水土流失防治。

四是加強坡耕地合理開發利用制度的技術支撐。進一步開展典型地區坡耕地開發利用水土流失防治研究，深化對坡耕地禁墾與人口經濟社會之間互饋關系的認識，科學指導坡耕地禁墾范圍劃定和相關標準規范制定。研究典型坡耕地水土保持措施的效率和效益，特別是各類水土保持措施的組合效應，為發揮各部門水土流失治理項目的效能提供指導，為合理確定治理標準及投資定額、完善坡耕地水土保持管理辦法提供支撐。

五是注意總結推廣坡耕地合理開發利用的經驗，加大坡耕地治理力度。近年來各地結合坡耕地水土流失實際情況，因地制宜地開展了一些實踐探索，積累了一些有特色的成功經驗，可上升到制度層面予以固定下來，如水土保持工程建設以獎代補、水土保持科技示范園區建設管理、村民自建管理等。