政府類項目融資發(fā)展新趨勢及潛在風險探析

武方雯 山東省聊城市陽谷縣審計局

一、引言

地方政府投融資平臺指各地區(qū)政府成立的以融資、投資為主要目的的經(jīng)營公司。其是由各地政府基于公司股權(quán)、土地以及規(guī)費等資產(chǎn)建立的可以達到國家規(guī)定融資投資標準的公司，以實現(xiàn)政府融資投資目的，并將這些資金合理的運用到政府需要建設(shè)的項目中。地方政府通過平臺對接金融機構(gòu)，可以解決財力不足等一系列現(xiàn)實問題。投融資平臺公司擔負著為地方政府“代融資、代建設(shè)、代還款”的責任，但同時也存在著較大的財務(wù)風險。近年來，地方政府債務(wù)高也被認為是醞釀系統(tǒng)性風險的一個十分重要的風險點。因此，應(yīng)加強地方政府融資平臺公司財務(wù)管理，嚴格控制平臺公司財務(wù)風險。

二、地方投融資平臺公司特征

公共性：地方投融資平臺公司的資金來源與地方政府直接掛鉤，領(lǐng)導層也多由政府相關(guān)人員組成，屬于國有企業(yè)。主要為地方政府的投融資業(yè)務(wù)提供便利，承擔地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有著公共性的特點。融資性：地方投融資平臺公司產(chǎn)生的主要原因便是為了滿足地方政府融資需求，融資性也是平臺公司與一般國有企業(yè)最大的不同。在進行地方設(shè)施的建設(shè)時，地方政府可以通過地方投融資平臺公司獲得銀行等金融機構(gòu)的貸款。公益性：地方政府利用地方投融資平臺公司的籌資和經(jīng)營收益來進行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，主要目的是滿足公民的需求，提升公共服務(wù)質(zhì)量，建設(shè)的多為公益性的項目，收益較小。

三、地方政府融資平臺公司財務(wù)管理現(xiàn)狀

（一）未充分評估，盲目投資

為支持地方經(jīng)濟建設(shè)，受政府干預，地方投融資平臺公司投資的企業(yè)，大部分常年無分紅無投資回報，對投融資平臺公司經(jīng)營利潤貢獻較小，由于決策失誤，部分被投資的企業(yè)甚至已清算和解散，導致投融資平臺公司股權(quán)投資業(yè)績較差。同時，地方投融資平臺公司股權(quán)投資事后管理較弱，對于一些可供出售權(quán)益工具的被投資單位未定期跟蹤經(jīng)營業(yè)務(wù)情況，及時收集相關(guān)財務(wù)資料，具體表現(xiàn)在集團內(nèi)部單位之間同種業(yè)務(wù)相對應(yīng)的賬戶余額不一致等。如往來賬款，投資雙方對投資金額及核算的確認均存在不一致的情況，由于時間久遠及人員流動，部分往來賬款已無法核實差異的具體原因。導致賬戶余額不一致的原因主要有明細賬設(shè)置不清晰、核算方法存在問題、核算口徑不一致、未定期進行賬務(wù)核對等，這些問題在一定程度上導致核算體系不一致、協(xié)調(diào)工作困難、上下難以統(tǒng)一。

（二）內(nèi)部管理不夠規(guī)范

部分地方融資平臺在制定內(nèi)部管理方案的過程中，對于該方案是否具備足夠的規(guī)范性缺乏有效的關(guān)注，很大一部分管理人員有地方政府進行簡單的安排，缺乏足夠的專業(yè)技能，在內(nèi)部管理相關(guān)規(guī)范的探索過程中，未能對內(nèi)部管理相關(guān)舉措進行規(guī)范化調(diào)整，最終導致投融資平臺的構(gòu)建難以按照足夠正規(guī)的方式加以運行，難以為資金緊張相關(guān)問題的高水平管控提供較為完整的支持。現(xiàn)有的一些地方政府融資平臺的建設(shè)工作缺乏對監(jiān)督舉措有效性的充分關(guān)注，未能結(jié)合國務(wù)院相關(guān)政策指導意見，構(gòu)建融資平臺風險監(jiān)督的工作細節(jié)，導致監(jiān)管措施的建設(shè)無法在地方政府多元化資金需求機制建設(shè)方面發(fā)揮積極影響，無法為地方政府有效滿足融資平臺創(chuàng)新建設(shè)需求提供幫助。

（三）融資平臺盈利弱，流動性風險不容小覷

在政府融資舉債趨于規(guī)范形勢下，政府類項目舉借新債難度明顯上升，融資平臺剛性債務(wù)重、盈利能力弱，潛在流動性風險防控壓力較大，尤其是縣域融資平臺。Wind數(shù)據(jù)顯示，全國抽取的1100多家樣本融資平臺2019年末帶息債務(wù)為18.5萬億元，同比增長12.4%，占總債務(wù)比重達65.4%；但經(jīng)營活動現(xiàn)金流凈額合計為-250.6億元，超四成（43.1%）融資平臺經(jīng)營活動現(xiàn)金流凈額為負值，平均總資產(chǎn)報酬率僅為1.56%，明顯低于一般企業(yè)。其中，600多家縣域?qū)蛹壢谫Y平臺經(jīng)營活動現(xiàn)金流凈額為-1946.9億元。若按年均6%綜合利率水平測算，樣本融資平臺帶息債務(wù)年需償付利息約11100億元左右，明顯高于主營業(yè)務(wù)利潤（4130.1億元）。在保障滿足投資資金需求的同時，融資平臺需依賴“借新還舊”方式來維持存量債務(wù)滾動，抽取的1100多家樣本融資平臺2019年籌資活動現(xiàn)金流凈額高達18799.0億元。同時應(yīng)注意的是，由于地方政府隱性債務(wù)有關(guān)信息共享范圍有限，作為地方政府隱性債務(wù)主要債權(quán)人的商業(yè)銀行難以獲取隱性債務(wù)相關(guān)信息，對隱性債務(wù)認定標準、化解方案等信息均不掌握，較難精準評估和化解風險，從而影響流動性風險防控。

（四）融資模式不符合改造項目

對于一些城中村改造、舊城區(qū)改造、棚戶區(qū)改造項目，政府機關(guān)不能對其融資模式進行深入研究，而且我國城鎮(zhèn)化發(fā)展起步較晚，與西方國家尚存在一定的距離，國內(nèi)沒有特備突出的學術(shù)參考文獻，直接導致在城市改造過程中，缺乏一定的理論指導，不能根據(jù)具體的改造項目，和當?shù)貙嶋H情況來選擇合適的融資模式，難以實現(xiàn)資金使用效率的最大化，一定程度上造成了資金浪費，其次，不同的融資模式之間在各自的優(yōu)缺點，而項目開發(fā)人員并不能精準識別各自優(yōu)勢，從而影響了城市改造項目進度和質(zhì)量。

四、政府類項目融資發(fā)展新趨勢

（一）提升內(nèi)部控制

活動質(zhì)量平臺公司在進行預算編制時，需要大量的信息做基礎(chǔ)，除了要對平臺公司自身的經(jīng)營信息完全掌握外，還需要及時了解行業(yè)情況和市場動向，對于行業(yè)上下游企業(yè)的發(fā)展動態(tài)也要適時跟進。對預算進行科學可行的編制后，也要注意預算的審批和執(zhí)行環(huán)節(jié)。預算的審批需要預算使用者進行申請后，經(jīng)由各項目負責人根據(jù)預算計劃進行核準，之后經(jīng)由財務(wù)撥款。預算的執(zhí)行不得隨意更改預算計劃，對預算的執(zhí)行過程進行監(jiān)督，杜絕對資產(chǎn)的浪費行為。其次可以對整體運營情況進行評價。項目的計劃階段，從可行性和合規(guī)性兩個方面對運營計劃進行評價；項目的執(zhí)行階段，要重點關(guān)注資金的使用效率，對成本進行精細化控制，著力提高項目的執(zhí)行效率；項目產(chǎn)出階段，全面評估其效果，如項目目標的完成情況，項目的經(jīng)濟意義和社會意義。最后，建立完善的績效考核機制，不僅要對員工的工作能力進行考核，也要注重德、勤、績、廉等內(nèi)容，并且選擇可量化的考核指標，根據(jù)不同的評價結(jié)果，審定員工的獎勵、評級、升遷等事項。

（二）政企分開，向市場化轉(zhuǎn)型

①完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。把加強黨的領(lǐng)導和完善公司治理統(tǒng)一起來，明確國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，加快建立完善地方政府投融資平臺公司由“黨委、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層”構(gòu)成的法人治理結(jié)構(gòu)，形成科學的自我約束、相互制衡的機制，建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、科學管理”向市場化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代企業(yè)。②整合資源，實現(xiàn)國有資本的戰(zhàn)略性集中。平臺公司轉(zhuǎn)型的具體方向和路線，目前仍以政府推動為主。多數(shù)采取資源整合的方式，可按照一個產(chǎn)業(yè)一個板塊將資源整合歸并，推動專業(yè)化重組，強化同質(zhì)化業(yè)務(wù)整合和細分行業(yè)整合，按照國有資產(chǎn)屬性依法合規(guī)整合到相應(yīng)的區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)中，成熟一戶劃轉(zhuǎn)一戶，切實改變小型平臺公司多而小、條塊分散、同業(yè)競爭的現(xiàn)實，實現(xiàn)國有資本的戰(zhàn)略性集中，切實提高國有資本效率，加快培育具有一流水平的平臺公司，促進國有資本跨越轉(zhuǎn)型，提升其發(fā)展中的戰(zhàn)略性功能。③做實做強實體企業(yè)。實體企業(yè)必須按照“有資產(chǎn)、有核心主營業(yè)務(wù)、有現(xiàn)金流、有利潤”的要求，突出主業(yè)、做強企業(yè)、做精產(chǎn)業(yè)，以市場為導向，以效益為中心，以延長產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈為目標，著力培育核心競爭業(yè)務(wù)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的盈利模式。

（三）構(gòu)建良好的政策環(huán)境，明確發(fā)展原則和發(fā)展方向

地方政府融資平臺公司一定要加強對政策環(huán)境的分析，并結(jié)合政府工作的特征，對相應(yīng)的角色定位進行合理有效的創(chuàng)新，使政策環(huán)境的重要價值可以得到更加充分的體現(xiàn)，以此實現(xiàn)對優(yōu)惠政策的價值把控。在政府融資平臺建設(shè)過程中，一定要實現(xiàn)對市場化原則的把控，并保證相應(yīng)的業(yè)務(wù)原則構(gòu)建價值得到凸顯，以此實現(xiàn)政策環(huán)境的創(chuàng)新改良，為債務(wù)融資風險的高水平控制提供必要的支持。要加強對投資方向管控措施的重視，并對現(xiàn)有融資平臺相關(guān)的主導理念進行有效創(chuàng)新，以此實現(xiàn)對行政機構(gòu)干預現(xiàn)象的有效把控，為平臺公司盈利性的優(yōu)化提供更加完整的支持。

（四）合理防范金融風險

在PPP模式下，新基建項目的規(guī)范發(fā)展與金融市場之間有著密切的關(guān)聯(lián)，為了提高風險的防范效果，要結(jié)合所參與的市場進行全面分析。在選擇金融機構(gòu)和投資者的過程中應(yīng)優(yōu)先支持規(guī)范運作的PPP項目，選擇一批合法合規(guī)運營的PPP項目，提供優(yōu)先支持服務(wù)。合理選擇金融機構(gòu)和投資者，能夠?qū)PP項目形成倒逼作用，使PPP項目規(guī)范管控整個項目的全過程，實現(xiàn)全生命周期的項目管理，提高對PPP市場風險的有效防范力。融資活動的前后需要結(jié)合金融市場的信息披露，嚴格監(jiān)督PPP項目的建設(shè)和運營實際過程。金融機構(gòu)要加強對融資管理的關(guān)注，實現(xiàn)全流程管理。在項目的選擇環(huán)節(jié)上，拒絕沒有績效指標和按效付費項目的融資，保證合法合規(guī)的原則，對社會資本進行評價時應(yīng)站在績效指標的視角，保證參與其中的PPP項目具備建設(shè)和運營履約的能力。融資前加強對項目的準確、全面評估，通過壓力測試，結(jié)合項目收入與償債現(xiàn)金流受到績效考核結(jié)果的不同影響，有針對性地提高項目財務(wù)的科學性和可行性。

（五）多措并舉，推動融資平臺轉(zhuǎn)型升級

一是整合優(yōu)化融資平臺。合并現(xiàn)有資產(chǎn)規(guī)模小、業(yè)務(wù)性質(zhì)類似的小平臺，逐步實現(xiàn)向大平臺、大集團企業(yè)轉(zhuǎn)變；整合現(xiàn)金流充足與不足的平臺，以提高融資償還能力。二是做實有效資產(chǎn)，重構(gòu)平臺業(yè)務(wù)體系。部分融資平臺總資產(chǎn)規(guī)模很大，但真正有效的經(jīng)營性資產(chǎn)比重較低，地方政府部門要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將經(jīng)營性資產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)資源劃撥進入融資平臺，充實資本實力，發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢，加強優(yōu)勢互補，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，提升經(jīng)營與盈利能力；并通過財政資金補充、國有資產(chǎn)注入等形式，建立持續(xù)的資產(chǎn)與資源注入機制，實現(xiàn)融資平臺的自我造血功能。三是高起點培養(yǎng)和引進高素質(zhì)管理人才。融資平臺企業(yè)市場化運作是項具有挑戰(zhàn)性的工作，必須加大人才培養(yǎng)和引進力度，探索建立健全職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)營制度，參照不同項目類型進行考核，選好隊伍，讓懂經(jīng)營、善管理、會運作的人來做專業(yè)的事，切實做到防范投資、債務(wù)、市場等經(jīng)營風險，提升企業(yè)內(nèi)部管理水平。

五、結(jié)束語

地方融資平臺在新時期的社會環(huán)境中越來越多的暴露出業(yè)務(wù)的局限性，唯有實現(xiàn)債務(wù)風險的高水平防控，才可以確保地方融資平臺實現(xiàn)高質(zhì)量運轉(zhuǎn)，進而滿足地方融資業(yè)務(wù)體系的創(chuàng)新需要。因此，對地方融資平臺存在的問題加以研究，并制定相應(yīng)的改進策略，對確保地方融資平臺的高質(zhì)量運轉(zhuǎn)，具有十分重要的意義。