新常態下加強煙草專賣管理的現實思考

高玉彩 趙霞 尹楠楠 莒南縣煙草專賣局（分公司）

煙草在世界各國都受到不同程度的管制。我國對煙草制品實施的是完全專賣制度，對煙草行業實行了極為嚴格的專管專營。新形勢下，我國國內經濟結構調整、國際形勢錯綜復雜，為煙草行業的稅利持續增長帶來了不小阻礙。而且，控煙、禁煙力度的加大也影響了卷煙銷量增長，個別煙草企業為實現銷售，違規經營的情況時有發生，行業監管壓力激增。這就要求煙草專賣必須強化管理，創新內部專賣監管機制，提高監管實效。

一、當前煙草專賣管理工作的新形勢新特點

煙草行業是我國主要稅收來源之一，多年來為國家和地方財政增收、經濟發展作出了積極貢獻。受2020年重大突發公共安全衛生事件的影響，在國家消費拉動內需的大戰略下，煙草行業顯示出強勁復蘇態勢。公開資料顯示，煙草大省云南、貴州11月份煙草制造業增加值同比增長均在10%以上。新形勢下，很多新矛盾、新問題隨之而來，給煙草專賣管理工作帶來了諸多壓力，表現在市場監管打擊假煙難度越來越大、傳統無證流動商販依然存在、行政審批的程序門檻依然存在、網點布局不夠合理等方面。這些都需要我們結合各地實際情況，下大力氣改善和解決，共同維護我國煙草行業良好發展態勢，促進我國經濟發展。

二、當前煙草專賣管理工作面臨的新情況新問題

（一）行政許可與實際經營者存在矛盾

2018年開始，我國大力推進放管服改革，各地陸續組建行政審批局，群眾“辦證難”“辦證貴”等問題已經得到解決，但煙草專賣許可證情況特殊，依然有不少地區的煙草專賣許可權并未下放，也沒有派駐到行政審批大廳進行統一辦公，同時，新規實施以來，煙草利潤上漲，大量原有商戶辦證熱情高漲，各地專賣局對各地市場判斷也不盡相同，需要在布局、總量、密度等方面進行綜合考慮，因此審批的門檻、程序和要求依然比較高，與長期無證經營戶普遍期望的“只要申請就會發證”的心理有很大的落差。行政許可上合理布局要求與零售戶個人意愿之間的矛盾愈發凸顯。

（二）日常監管難度越來越大

一是長期以來，由于煙草專賣執法隊伍、管理機制、市場狀況等主客觀因素的影響，不少煙草專賣管理局更加注重打擊網絡違法等顯性工作，對于日常巡查管理普遍不夠重視。二是新形勢下，通過微信、QQ群等互聯網以及物流快遞運輸等全新形式售賣“假、私、非”現象大量涌現，給監管帶來不小難度；此外，由于市場的需求以及執法人員隊伍的限制，農村擺賣假私卷煙現象依然長期存在，難以得到有效遏制，給正常的市場經營秩序帶來了一定的沖擊。三是煙草行業內部問題仍然存在，少數大企業對市場定價、銷售額控制力依然很強，需要進一步加大宏觀調控與行業內部管控力度。

（三）打擊假冒偽劣產品難度越來越大

新形勢下，由于科學技術的不斷進步，不法分子制假售假水平越來越高，作案手法也越來越隱蔽、高明，網絡化、集團化、家族化、跨省化趨勢愈加明顯，團伙內部分工更加明確、核心利益更加聯結，綜合而言，為行業執法活動帶來了不小的困難和新的挑戰。另外，煙草管理局雖然屬于“熱門”行業，但卻很少有指標公開招考選拔人才，導致一線執法隊伍人員老化、編制不足、綜合執法水平有限，難以有效應對新形勢下的工作要求。另外，一些地方特別是中西部地區，行政壁壘依然存在，公安、市場監管和煙草專賣管理部門的聯合執法行動受到限制，導致打擊效率不高、力度不大。

（四）依法執法、文明公正執法與時代要求不符

依法、公平、公正、陽光、透明是對現代執法隊伍的總體要求。但受限于隊伍整體素質與利益藩籬，簡單粗暴、程序不合法、過程不透明甚至“權力”尋租、利益勾結等現象仍然沒有完全消失，究其主要原因是負責人個人思想的滑坡、權力的過于集中與缺乏監管機制。長期以來，煙草系統的審批運作、執法處罰等缺乏公開度，暗箱操作等問題時有發生。

三、創新煙草行業專賣監管模式與方法

（一）加快市場改革的步伐

專賣專營體制與計劃管理有著天壤之別。煙草企業因受到計劃的管理，所有業務均受到嚴格的管控，無論是種植煙葉、生產卷煙等都表現出極強的封閉性，只有印刷采購、網絡維護等少量業務存在外部介入的情況，使得眾多先進管理經驗與管理方法都難以實施，對煙草行業的創新發展制約性極強。因此，應當逐以指導性計劃取代計劃管理，讓煙草企業按市場供需情況自行調整生產銷售行業，真正發揮市場機制的調節作用，減少煙草企業違規經營的可能性。

（二）規范資源配置

政府應轉變監管模式，充分發揮宏觀調控、市場調控的作用，盡量減少政府對煙草企業生產經營的干預，以建立全國統一煙草市場為當前及未來發展的主要目標，擴大試點范圍，逐步消除國內卷煙市場的地區限制，構建更公平有序的煙草市場化流動體系，使市場能夠真正發揮應有的資源配置作用，保障煙草行業相關生產要素的有序流動，解決煙草行業當前較為明顯的地區壁壘、重復建設等問題，推動煙草行業、煙草 企業的改革向縱深挺進，盡快形成科學、完善的煙草市場體系，真正規范科學地配置資源。

（三）增強規范經營的主動性

煙草行業的發展對國民經濟的影響巨大，與國計民生休戚相關，關系著國家利益、消費者利益、煙農及零售戶利益，還關系著數百萬行業職工的職業安全，必須提高行業及企業規范經營的主動性，做好經營風險防控，保障煙草企業的活力與生機，實現行業及企業的高質量發展。新形勢下的煙草行業管理者應當從維護行業穩定出發，直面當前宏觀環境的不利影響，正視困難、樹立信心，攻堅克難，進一步增強全員規范經營的底線思維、紀律意識，始終在規范的前提下謀發展，正確處理好規范經營與效益最大化之間的關系，確保行業發展、企業發展的質量。

（四）提高監管水平

要創新培養模式，狠抓培養效果，使新形勢下的行業內部監管人員既具有一定的理論基礎，又掌握扎實的監管能力、辦案水平。這就要求將傳統的照本宣科的培訓方式轉變為以專項培訓為主的全新培訓體系，提高培訓的針對性與實踐性，有效提升內部監管人員的監管水平。培訓中應增加案例分析、實地操作、交流研討等環節，針對監管中遇到的難點、疑點問題進行深入交流溝通，通過腦力風暴等方式合力解決問題，完善內部監管人員的工作思路、工作方法，具體問題具體分析具體解決，提升內部監管的戰斗力；應擴大參加培訓人員的覆蓋面，將煙草企業的經營管理人員納入培訓體系，開展必要的規范經營意識培訓，提高他們的規范意識、增強他們的自律評測力，筑牢紀律的藩籬。

（五）創新監管手段

新形勢下要用好互聯網及信息技術，使之成為煙草行業改革、提質增效的重要助力。煙草行業內部監管工作應當及進引入大數據等信息技術，對煙草企業的經營、銷售、物流配送等數據進行實時監測，以信息化提高監管的效率。要建立內部監管一體化信息平臺，打通各相關平臺的信息通道，防止監管信息孤島的存在，提高監管的質量與效率。要從監管對象入手，運用預警研判的方式發揮數據的導向作用，實現事前監管；要以問題為導向，對不同監管對象確定其可能的風險大小，并制定不同的預警標準、建立不同等級的預警模式，確定主要監管對象與監管重點環節，采取有針對性的監管行為。同時，適度放開監管預警權限，給予責任主體一定的預警信息權限，讓責任主體能夠實時對自己的經營行為進行監管，及時調整、規范經營行為，變“要我改”為“我要改”，減少可能的違規經營情況出現，降低違規經營的風險。

四、結束語

新形勢下的煙草行業專賣監管機制應當創新監管主體和機構、創新監管制度與體系、創新監管模式與方法，確保監管機制的針對性、長效性及有效性。