國庫改革20年助力區域經濟發展

梁濤 陜西省西安市長安區財政局

一、國庫管理體制改革的實施歷程

（一）會計委派制改革

根據省市關于在行政事業單位實施會計委派財政改革的文件精神，1999年7月，長安區財政局選調10名財政干部進入教育局、公安局、廣電局等10個部門開始實施會計委派改革，委派人員按照會計委派制改革的要求在被委派單位擔任會計，對單位的財務核算進行監督和操作。2000年，會計委派改革在前期試點的基礎上擴充到20家單位。會計委派工作通過兩年的運行，在加強被委派單位財務核算與管理的基礎上，對財政資金的監控、單位財務收支的規范、各項財務制度的執行等方面均得到顯著提升，達到了會計委派制度改革的預期目標。

（二）會計集中核算改革

2001年，根據省市關于實施會計集中核算的財政改革要求，長安區財政部門嚴格按照改革實施計劃與安排及時啟動，在區級人事、編辦等相關部門的配合下，成立的長安區會計集中核算中心，通過人事部門組織的考試落實了工作人員，于2001年7月1日，對區級單位經過審計部門審定的財務移交資料進行了交接并立即建賬處理業務開始正式運行。會計集中核算財政管理體制改革上線運行與實施，所有納入集中核算單位的財務核算、業務流程全部按照統一、規范的財務制度進行處理，從根本上杜絕了票據不規范、現金坐支等違規問題的出現，進一步加強了財政資金監控與單位財務核算的制度化、規范化管理。

（三）國庫集中支付改革

根據西安市關于深化國庫集中支付改革工作有關問題的通知要求及國庫集中支付制度有關規定，長安區于2009年開始全面啟動國庫集中支付改革試點工作。首先制定了國庫集中支付改革的實施方案，明確了改革實施必要性、指導思想、基本原則、主要內容和實施步驟等，在建章立制、軟硬件配備到位的情況下，選擇水務局、民政局等8家單位全面啟動國庫集中支付改革試點工作，2010年至2012年，在試點的基礎上逐步進行增點擴面，并于2012年底實現了區級將所有預算單位全部納入國庫集中支付系統，通過近3年的努力實現了國庫集中支付改革在全區的全覆蓋，集中支付改革的任務和目標全面完成。通過國庫集中支付改革的實施與在線運行，解決了傳統的通過預算單位設立多重賬戶分散進行財政資金撥付的方式，財政資金經過主管預算部門層層轉撥到基層預算單位，再由基層預算單位支付給物品和勞務供應商。杜絕了重復和分散設置賬戶，財政資金活動透明度不高，不利于實施有效管理和全面監督以及大量資金滯留在預算單位，降低了資金的使用效率和財政資金使用缺乏事前監督，截留、擠占、挪用等問題的發生。多年來國庫集中支付改革的實施證明，國庫集中支付在簡化流程、提高財政資金使用效益，信息共享、增強預算執行透明度，操作規范、強化預算約束和執行監督，集中庫款、增強財政宏觀調控能力等方面取得了良好的效果，得到了預算單位的普遍支持和廣泛認可。

（四）財政云支付系統改革

根據陜西省財政廳《關于做好陜西財政云推廣工作的通知》精神，從2019年7月份開始，全區嚴格按照省市的統一部署和要求，全面啟動陜西省財政云系統改革的上線運行前期籌備工作，成立了以財政局黨委書記、局長為組長的財政云推廣工作領導小組，設立了以業務分管領導為主任、局內相關業務科室負責人為成員的推廣領導小組辦公室，及時采集、匯總、上報相關業務數據工作，確保財政云推廣工作穩步推進。2020年元月1日，陜西省財政云系統全面上線運行，從目前情況來看，預算編制、指標管理、預算執行、總預算會計核算等模塊均能正常運行，實現了財政核心業務橫向到邊、縱向到底的電子化在線運行操作模式。運用新一代云計算、大數據等信息手段推動現代財政制度建立，助力財政治理能力提升，實現財政管理跨越式發展的重大舉措，基本達到了財政云支付系統改革預期的目標。

二、國庫改革過程中的經驗與不足

近20年來，財政國庫管理體制歷經4次大的改革，每一次改革都是對建立現代財政國庫管理制度的補充、完善和推進，每一次改革都是對財政國庫管理水平的改進與提升，每一次改革都是對強化財政資金監管、規范財政財務收支、優化財政資源配置的充實與完備。通過不斷的改革嘗試，目前我們基本實現了財政國庫管理縱向到底橫向到面的全覆蓋管理模式，財政資金實現了最優的分配與支付流程，在推動區域經濟健康快速發展的同時，財政精細化管理水平得到顯著提升，通過各項財政改革的分步實施，在改革實施過程中總結經驗的同時，也發現了存在的一些問題。

一是隨著財政國庫管理體制改革的不斷深入，實施方式的變化從開始的小范圍試點到逐步擴面再到最后的全覆蓋，一般有一到兩年的過渡期，而最近的陜西省財政云系統改革直接一步到位，從一個時間點開始全省同時啟動全面實施，在保障改革任務落實和目標實現的同時確保了改革取得立竿見影的效果。

二是財政國庫管理體制改革的不斷探索與實施，從理論到實踐為建立現代國庫管理體制奠定了扎實的基礎，而每一次改革都是對當時財政經濟環境下推動國庫管理制度完善、規范財政財務收支行為、優化財政資源配置能力的總結與提升，尤其是集中支付改革與財政云，更是將現代財政國庫管理與電子信息技術高度融合的全新模式下的改革，為實現財政資金效益最大化、財政財務收支的規范化、制度落實的實踐化提供了強有力的技術與業務相融合的全新模式，為建立現代財政國庫管理制度奠定了堅實基礎。

三是在財政國庫管理制度改革的初期，會計委派和集中核算在一定程度上也顯現出改革帶來的一些不足，首先是會計委派制的實施，財政部門直接參與預算單位的財務核算，對被委派預算單位財政財務收支進行了監管，在規范預算單位財務收支行為的同時提升了預算單位的財務管理水平。但是由于財政監管的實時參與，一定程度上弱化了預算單位相關財務稽核的職能，尤其是隨后實施的會計集中核算改革，將預算單位財務實行統一管理，更是造成了單位財務核算的極度弱化，甚至于部分單位直接對財務進行了撤并，單位財務管理的弱化在集中核算末期賬務退回時這一問題凸顯。

四是會計集中核算的退出以及國庫集中支付改革的加快實施，一方面預算單位財務管理普遍加強，財政資金流轉環節進一步壓縮，財政資源配置更加優化，資金效益得到充分發揮，集中支付改革目標充分顯現，財政國庫管理體制改革向縱深發展的步伐持續增強，現代國庫管理體制初具規模。

三、推進國庫管理體制改革的具體策略

（一）科學轉變委托金庫制

國家相關部門需要徹底改革國庫管理體制，對委托金庫制進行科學轉變，合理應用獨立金庫制，雖然委托金庫制在現代社會發展中具有很多的優點，但是依舊存在很大弊端，尤其是在我國銀行管理機制發生重大變革之后，由于沒有理順一些關系，使財政管理體制和國庫管理體制出現不相符的問題。所以國庫管理機制需要科學應用獨立金庫制，設置國庫銀行，只需要向國務院負責，同時可以將其設置為政策性銀行。由國務院垂直領導國庫銀行，國庫銀行不僅需要對國庫進行科學管理，同時還需要結合國庫存款余額具體情況研究預算內外的各項資金，同時還可以將部分國庫存款向預算內的企業發放，進行新稅源的合理配置。最后還需要針對財政庫存余額和國務院提出的經濟發展目標，發放國債，對政府債券進行科學管理，確保財政國庫管理能夠高度實現現代經濟發展目標。

（二）完善《國庫管理法》

相關部門需要進行國庫管理法的科學制定，確保能夠依法管理國庫，在我國現階段，依法治國得到了很大的發展，但是相關部門在具體執行國庫職責，對國庫進行監督管理時，由于缺乏有力的國庫監管手段和完善的監管措施，使預算管理中國庫的地位被嚴重削弱，所以相關部門需要進行國庫管理法的科學制定，通過立法形式確定國庫的權限和具體職責，同時，科學制定國庫監管手段，通過該種方式可以使國庫職能作用得到充分發揮，進而控制國家預算資金。保障國家相關部門能夠更為有效的支出各項資金，提升整體經濟建設效果，為國家經濟水平的進一步提升創造良好的條件。

（三）推進國庫單一賬戶

在構建國庫銀行的同時，還需要科學設置國庫單一賬號，并將財政部門的各項資金合理融入，對其他商業銀行為征收部門和財政部門設置的過渡性賬號完全取消。國庫在進行財政款項的征收時，針對其從征收大廳所征收到的各項款項，需要在國庫銀行中間行專用賬戶的合理設置。與此同時，國庫銀行還需要進行聯行體系的合理設置，確保能夠及時上傳下達國庫資金，并對其準確性進行有效保障，保障用款單位和財政部門在用款方面具有更高的快捷性和方便性，進而使用款單位的用款需求得到更高的滿足。

（四）強化預算收支計劃審計

一般情況下，國庫部門對相關部門執行各級財政預算的具體情況相對了解，具有較高的權威性，每年，人民大會都需要對其財政預算的執行報告進行嚴格審議，國庫部門需要共同制定國家預算，提出明確的意見。人民代表大會在組建財經委員會時針對預算執行過程中出現的各種問題，需要設置一名國庫人員，確保能夠使國庫充分發揮監督作用，對我國現代國庫建設的進一步發展進行更高的保障，確保能夠使國家各項資金得到更為充分的利用，實現國家整體經濟水平的全面提升。

總的來說，財政國庫管理制度近20年的改革與實踐，是建立現代國庫管理體制的不斷探索與完善，是適應現代國庫管理要求的辦法與舉措，更是不斷提升財政國庫管理水平的理論與實踐相統一。尤其是陜西省財政云系統改革的全面實施，實現了現代國庫管理制度與IT技術的無縫銜接與融合，把法律、法規、政策、業務實踐與操作流程全面融入到系統中進行規范操作，在充分發揮財政國庫管理實時動態監控職能，財政資金分配、執行安全公開透明的基礎上，同時，云系統將預算編制、指標管理、預算執行、財務核算以及資產管理、政府采購的涉及財政資源配置的方方面面全部納入系統統一管理和平臺操作，全面實現了財政國庫管理一體化、信息化、規范化、程序化的運行與操作，國庫管理工作水平得到顯著提高，財政資金效益得到充分發揮，財政在助力區域經濟發展的前景更加廣闊。