財(cái)政預(yù)算評(píng)審管理的問(wèn)題探究

周俊 涼山州財(cái)政投資評(píng)審中心

2020年10月頒布實(shí)施的《預(yù)算法實(shí)施條例》，在預(yù)算體制方面發(fā)生了重大變革，明確提出了應(yīng)建立與現(xiàn)代預(yù)算制度相適應(yīng)的預(yù)算評(píng)審制度，并將財(cái)政預(yù)算評(píng)審作為預(yù)算管理的重要手段。要求從功能定位、流程制度、管理方式等方面改變，滿足現(xiàn)代預(yù)算制度的新要求。本文擬從財(cái)政預(yù)算評(píng)審改革分析的基礎(chǔ)上，探討財(cái)政投資項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審存在的困難，提出加強(qiáng)財(cái)政投資項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審的建議。

一、財(cái)政投資項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審變革

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形式下，建設(shè)銀行和財(cái)政部都是國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，政府委托建設(shè)銀行負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目，在資金、概算、預(yù)算、竣工結(jié)算方面進(jìn)行監(jiān)管和審查。1994年，隨著國(guó)家財(cái)政金融體制改革，為確保政府投資基本建設(shè)領(lǐng)域財(cái)務(wù)監(jiān)管的正常運(yùn)行和平穩(wěn)過(guò)渡，財(cái)政部委托建設(shè)銀行代行基本建設(shè)審查管理。1998年，按照政企分開、企業(yè)不再行使政府職能的改革要求，財(cái)政部全部收回了建設(shè)銀行對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目概、預(yù)、決算的審查及監(jiān)管等職能。財(cái)政投資評(píng)審中心就應(yīng)運(yùn)而生，主要職責(zé)就是對(duì)政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目的概、預(yù)、（結(jié)）決算審核管理。

2014年，財(cái)政部根據(jù)“關(guān)于調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和職責(zé)的決定”，將“財(cái)政部投資評(píng)審中心”正式更名為“財(cái)政部預(yù)算評(píng)審中心”，進(jìn)一步明確了預(yù)算評(píng)審中心的三個(gè)職能職責(zé)，一是健全建立預(yù)算評(píng)審機(jī)制，預(yù)算評(píng)審實(shí)質(zhì)性嵌入部門預(yù)算管理流程中；二是從全過(guò)程參與預(yù)算編制、執(zhí)行、決算環(huán)節(jié)績(jī)效管理，提高財(cái)政資金使用績(jī)效；三是建設(shè)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，充分發(fā)揮對(duì)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的支撐作用[1]。

二、財(cái)政投資項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審存在的困難

預(yù)算評(píng)審可以有效緩解預(yù)算管理中的浪費(fèi)、低效、支出固化、責(zé)任不清等一系列問(wèn)題，推動(dòng)預(yù)算管理全面規(guī)范透明、科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、約束有力，支撐全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。現(xiàn)行財(cái)政投資項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作存在以下困難：

（一）缺乏預(yù)算評(píng)審制度體系

要深入貫徹《預(yù)算法實(shí)施條例》，完善預(yù)算管理制度，就必須建立健全預(yù)算評(píng)審制度，加強(qiáng)預(yù)算評(píng)審與預(yù)算管理的有效銜接。但目前還存在許多問(wèn)題，一是預(yù)算評(píng)審機(jī)制尚不健全，《財(cái)政投資項(xiàng)目評(píng)審管理辦法》是2009年印發(fā)實(shí)施，隨著預(yù)算評(píng)審改革，已不能滿足預(yù)算評(píng)審新要求，新的預(yù)算評(píng)審制度正在研究制定。二是預(yù)算評(píng)審職能轉(zhuǎn)變尚未完成，財(cái)政部預(yù)算評(píng)審中心在2014年已完成變更，部分省份預(yù)算評(píng)審職能正在轉(zhuǎn)變中，全國(guó)上下還未形成統(tǒng)一。三是各部門之間預(yù)算管理職責(zé)不明確，預(yù)算評(píng)審中心職責(zé)職能暫不明確，評(píng)審結(jié)果怎樣運(yùn)用更有針對(duì)性和有效性。四是預(yù)算評(píng)審運(yùn)行模式或操作規(guī)程尚未定型，大部分地區(qū)按照以前投資項(xiàng)目評(píng)審模式操作，與現(xiàn)代預(yù)算評(píng)審新要求存在矛盾之處。[2]

（二）預(yù)算評(píng)審覆蓋面不夠全面

按照現(xiàn)代預(yù)算管理制度的要求，要將預(yù)算評(píng)審機(jī)制實(shí)質(zhì)性嵌入預(yù)算管理過(guò)程，在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算決算各個(gè)環(huán)節(jié)開展預(yù)算評(píng)審工作。在預(yù)算編制階段，主要是項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審、財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算評(píng)審重大支出政策的事前績(jī)效評(píng)估和項(xiàng)目預(yù)算的綜合審查。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，主要是對(duì)預(yù)算執(zhí)行管理中政府采購(gòu)、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、國(guó)庫(kù)管理和預(yù)算績(jī)效管理等方面執(zhí)行情況和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況審查和評(píng)議，項(xiàng)目動(dòng)態(tài)監(jiān)控與全過(guò)程跟蹤。[3]預(yù)算決算環(huán)節(jié)，主要是開展績(jī)效評(píng)價(jià)。

在目前開展工作中，預(yù)算評(píng)審范圍主要是在預(yù)算編制環(huán)節(jié)的部分基建項(xiàng)目（如房建、市政、公路、水利工程項(xiàng)目）和一般項(xiàng)目（財(cái)政專項(xiàng)支出項(xiàng)目），但由于自身評(píng)審力量等原因有很多項(xiàng)目并未開展預(yù)算評(píng)審，如船舶、古建筑修繕和部分專業(yè)性強(qiáng)的項(xiàng)目等，以及在預(yù)算決算環(huán)節(jié)中開展績(jī)效評(píng)價(jià)。

（三）部分地區(qū)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)推進(jìn)緩慢

黨的十九屆四中全會(huì)提出建立“完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度”，這體現(xiàn)了預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算管理中的基礎(chǔ)支撐作用。項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是實(shí)施全面規(guī)范、公開透明預(yù)算制度的重要支撐，是推進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)化、規(guī)范化和有效性額重要手段。2009年起中央部門就全面啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)工作，2015年財(cái)政部要求加快推進(jìn)項(xiàng)目支持定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，但在全國(guó)各省該項(xiàng)工作推進(jìn)存在差異，基本存在項(xiàng)目多標(biāo)準(zhǔn)少的矛盾情況，同時(shí)部分省已經(jīng)建立了部分項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系，并形成了一系列較完善的管理辦法，如山西、云南等，部分省項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)推進(jìn)滯后。

三、加強(qiáng)財(cái)政投資項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審的建議

（一）健全預(yù)算評(píng)審制度體系

加快推動(dòng)《預(yù)算法實(shí)施條例》第四十一條規(guī)定落實(shí)，健全預(yù)算評(píng)審制度體系，明確規(guī)定預(yù)算評(píng)審范圍、評(píng)審內(nèi)容、評(píng)審流程、職責(zé)劃分和評(píng)審結(jié)果運(yùn)用等方面，推動(dòng)預(yù)算評(píng)審管理工作高效開展，充分發(fā)揮預(yù)算評(píng)審在現(xiàn)代預(yù)算管理中的重要作用。一是根據(jù)財(cái)政部預(yù)算評(píng)審中心2021年工作要求，財(cái)政部正在積極落實(shí)研究制定預(yù)算評(píng)審相關(guān)制度，配合預(yù)算司盡快形成《財(cái)政預(yù)算評(píng)審管理暫行辦法》初稿[4]，加強(qiáng)與地方評(píng)審機(jī)構(gòu)溝通，共同推進(jìn)預(yù)算評(píng)審制度制定。二是理順財(cái)政、項(xiàng)目單位、預(yù)算評(píng)審中心和財(cái)政部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)間的關(guān)系，明確職責(zé)職能，貫穿預(yù)算管理全過(guò)程，充分發(fā)揮預(yù)算評(píng)審在預(yù)算管理中的支持作用，以現(xiàn)行的預(yù)算管理流程和職責(zé)分工，進(jìn)一步健全預(yù)算評(píng)審協(xié)作工作機(jī)制，完善溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，讓預(yù)算評(píng)審在“二上二下”預(yù)算編制過(guò)程中，充分發(fā)揮總額控制、重點(diǎn)項(xiàng)目支持等作用。三是預(yù)算評(píng)審處于預(yù)算申請(qǐng)和預(yù)算下達(dá)的二者之前，要明確預(yù)算評(píng)審介入環(huán)節(jié)、時(shí)間、方式，推送預(yù)算評(píng)審流程化管理，促進(jìn)形成分工合理、運(yùn)行高效的內(nèi)部協(xié)同機(jī)制。深化評(píng)審結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，積極推動(dòng)與各項(xiàng)目單位和財(cái)政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間的聯(lián)動(dòng)，使預(yù)算結(jié)果切實(shí)加強(qiáng)資金支出管理，落實(shí)預(yù)算管理主體責(zé)任。[5]四是建立運(yùn)行模式和操作規(guī)程框架，各地區(qū)根據(jù)自身實(shí)際情況綜合運(yùn)用，轉(zhuǎn)變以前固有觀念，推動(dòng)預(yù)算管理方式轉(zhuǎn)型，解決傳統(tǒng)管理模式與現(xiàn)代預(yù)算管理間問(wèn)題。

（二）逐步擴(kuò)大預(yù)算評(píng)審范圍

通過(guò)逐步擴(kuò)大預(yù)算評(píng)審范圍，有利于推動(dòng)預(yù)算評(píng)審機(jī)制建立健全，預(yù)算評(píng)審可以剔除項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)中的不合理支出，擠出項(xiàng)目預(yù)算編制的水分，提高項(xiàng)目預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和規(guī)范性，為財(cái)政預(yù)算資金管理提供定量基礎(chǔ)和可靠依據(jù)。逐步擴(kuò)大預(yù)算評(píng)審范圍，可以通過(guò)充實(shí)外部評(píng)審力量，一是規(guī)范招取中介機(jī)構(gòu)，合理使用中介機(jī)構(gòu)，逐步拓寬預(yù)算評(píng)審范圍，但由于地域差異原因，往往中介機(jī)構(gòu)協(xié)作評(píng)審范圍有局限，二是建設(shè)專家資源共享系統(tǒng)，吸收各行業(yè)各地區(qū)專家及領(lǐng)軍人，強(qiáng)化專家入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)化管理，上下聯(lián)動(dòng)，開展專家考核評(píng)價(jià)機(jī)制，完善專家評(píng)審工作方式，充分發(fā)揮專家評(píng)審作用，三是建設(shè)預(yù)算評(píng)審信息化，可以從制度法規(guī)庫(kù)、評(píng)審信息數(shù)據(jù)庫(kù)、項(xiàng)目定額支出標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)審案例等方面建設(shè)信息交流系統(tǒng)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，共享預(yù)算評(píng)審信息，提高預(yù)算評(píng)審管理效能。

（三）加快推進(jìn)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

推進(jìn)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，既是加強(qiáng)部門預(yù)算管理、提高財(cái)政資金配置效率的需要，又是深入推進(jìn)依法行政、依法理財(cái)?shù)谋厝灰蟆ｍ?xiàng)目支持定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，首先要充分認(rèn)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的重要性，實(shí)事求是，穩(wěn)步推進(jìn)；其次加快標(biāo)準(zhǔn)編制進(jìn)度，突破阻礙瓶頸，梳理本級(jí)項(xiàng)目支出，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)管理；最后建立標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用機(jī)制，樹立牢固的“有標(biāo)準(zhǔn)就要使用”的理念，逐步實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算管理的支撐作用。編制支出標(biāo)準(zhǔn)就是項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，建立的標(biāo)準(zhǔn)要經(jīng)濟(jì)合理、簡(jiǎn)便易行，要充分吸收以往各行業(yè)、各專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)成果，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)總體水平和部門財(cái)力等狀況，構(gòu)建包含人員類、運(yùn)轉(zhuǎn)類和特定目標(biāo)類項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)。要充分考慮普遍適用與個(gè)體差異間的矛盾，加強(qiáng)跟蹤項(xiàng)目實(shí)施，及時(shí)完善不合理之處，積極營(yíng)造“有標(biāo)準(zhǔn)可依、按標(biāo)準(zhǔn)核定”的部門預(yù)算管理氛圍。

四、結(jié)束語(yǔ)

深入貫徹落實(shí)《預(yù)算法實(shí)施條例》，就是要以“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”為主題，深入開展項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審，健全預(yù)算評(píng)審機(jī)制，深化評(píng)審結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，著力提升績(jī)效評(píng)價(jià)工作效果，持續(xù)推進(jìn)支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，加強(qiáng)評(píng)審支撐體系，更好的發(fā)揮財(cái)政評(píng)審的定量基礎(chǔ)和技術(shù)支撐作用，高效提升評(píng)審工作為現(xiàn)代財(cái)政管理服務(wù)水平。