基于PPP 模式的西藏山地戶外運動發展研究

□文/ 楊 樹 楊海航

（西藏民族大學 陜西·咸陽）

［提要］ 本文采用文獻資料法和邏輯分析法，運用PPP 模式理論對西藏山地戶外運動發展進行研究，并提出建議。

一、PPP模式的內涵

PPP 是Public Private Partnership 的縮寫，官方定義為：“政府和社會資本合作”。學術界簡稱為：“公私合作”，主要是指政府與私人部門在基礎設施和公共服務領域建設方面建立的一種長期合作關系。早在18 世紀初的英國就已經出現了PPP 模式的雛形，隨著歐美國家的興起，PPP 模式不斷得到應用和補充。PPP 模式的應用主要是在基礎設施領域、公共服務領域和自然資源開發等領域。而將其應用到發展山地戶外運動領域也有異曲同工之妙。PPP 模式的核心是通過引進社會資本投資，與政府共同開發項目。通過簽訂合同的形式共同開發項目，政企雙方職責分明、共享發展收益。PPP 模式最大優點是能有效解決政府資金匱乏、減輕財政壓力等問題。例如，2021 年4 月2 日國家發改委公布的《綠色政府和社會資本合作（PPP）項目典型案例名單公示》中列示出北京市大興區新鳳河流域綜合治理PPP 項目等16 個PPP 典型案例。這些典型案例取得的成功和積累的經驗，對西藏山地戶外運動開發具有較大參考價值和借鑒意義。

二、西藏山地戶外運動現狀

（一）山地戶外運動自然資源條件。 西藏素有“山的故鄉”之美譽，以山的“多”、“奇”、“優”聞名世界，蘊藏著豐富的山地戶外運動資源。可以舉行類型多樣的戶外運動，包括登山探險、滑雪、自行車賽、滑翔傘、皮劃艇表演等。可以舉辦戶外運動場地數不勝數，如拉薩的羊八井和納木錯、日喀則的珠峰大本營、林芝的雅魯藏布大峽谷、那曲的藏北草原、昌都的然烏湖和來古冰川等都可以開展戶外運動，因此西藏也被譽為“戶外運動天堂”。

（二）山地戶外運動政策條件。2017 年8 月10 國家發改委出臺《山地戶外運動產業發展規劃》，大力支持地方政府搞綠色經濟，搞綠色發展。2020 年5 月國務院發布的《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》中提出要“發展旅游等服務業，打造區域支柱產業”。2021 年3 月23 日至24 日，西藏自治區體育局邀請國內著名山地戶外運動專家，在拉薩召開加快推進山地戶外運動產業發展座談會。專家一致認為《建設西藏山地戶外運動學院的論證意見書》和《西藏山地戶外運動產業發展規劃》切實可行，并提出發展山地戶外運動要立足西藏、服務全國、面向全球。此次專家座談會的召開，對西藏山地戶外運動將會產生巨大的推動作用，對未來山地戶外運動發展提供理論支持。除此之外，2020 年8 月第七次西藏工作座談會召開，習近平明確要求要做好西藏工作，對新時期西藏工作做出新要求。習近平強調：“必須貫徹新時代黨的治藏方略，鑄牢中華民族共同體意識，保障和改善民生”。面對新要求，西藏發展更應該展現出新的發展活力，抓住新契機大力發展“旅游”和“體育”產業。

（三）山地戶外運動市場前景。 山地戶外運動最早起源于16 世紀歐洲，隨著工業革命推進及經濟發展，山地戶外運動逐漸在西方國家開始興起并深受體育愛好者青睞。我國山地戶外運動是從1950 年以后逐漸發展起來，隨著國民經濟的增長，在1990 年以后我國山地戶外運動迎來“爆發式增長”，但是由于缺乏管理和規范，沒有得到全面發展。在2005 年，山地戶外運動正式設立為體育項目，進入發展快車道。時至今日，我國已經發展為山地戶外運動大國。山地戶外運動之所以能迅速發展不僅得益于我國龐大的人口基數、豐富的自然資源、社會的繁榮發展，更是因為其迎合現代人的需要。西藏以其得天獨厚的自然資源和地理位置在我國山地戶外運動開展中傲居群雄。在高原地區進行戶外運動有巨大益處，其益處主要體現在“健身”和“健心”方面，在“健身”方面，山地戶外運動在新陳代謝和心肺功能的提高等方面都有積極影響，而且能發展身體柔韌性和靈敏性。在“健心”方面，戶外運動可以減壓、促進智力發展、增強情感體驗、觀賞價值等。綜上所述，西藏山地戶外運動不管是“內”還是“外”都有巨大的市場潛力，對參與者有“健心”和“健身”價值。巨大價值必將產生巨大效益，未來西藏山地戶外運動市場發展前景巨大。

（四）山地戶外運動人才儲備情況。2020 年 10 月 15 日至 17 日，由西藏民族大學主辦的主題為：“重要的世界旅游目的地建設與高質量發展、高原山地與休閑旅游、西藏旅游高等教育與人才培養”的第二屆“西藏旅游發展與旅游教育高端論壇”在秦漢校區召開。論壇上，戶外運動專家就西藏山地戶外運動學院建設情況做詳細解答。相關專家指出西藏民族大學體育學院將從2021 年起開展“山地戶外運動”專業對外招生，這意味著將為西藏未來戶外運動的發展提供及時的人力支撐。培養戶外運動專業人才服務西藏，必將助推西藏山地戶外運動發展。此外，專家們還指出在未來山地戶外運動要與旅游結合發展，但是需要注重體旅融合的場景打造。

三、西藏山地戶外運動引入PPP模式現實意義

（一）減輕自治區政府財政壓力，激活民間資本。 根據西藏自治區統計局數據，2020 年西藏自治區經濟發展穩定，社會資本投資增長31.1%，社會資本投資的比例不斷增長說明西藏以其獨有優勢正在迅速發展。隨著國民經濟的增長，特別是山地戶外運動參與者的增加，就目前西藏山地戶外運動配置很難滿足消費者多元化需求。因此，引入社會資本參與到山地戶外運動的開發和治理之中非常必要，社會資本的加入，一是減輕自治區政府財政的壓力，激活民間資本的發展活力，促進山地戶外運動發展；二是有利于為戶外運動愛好者提供更高質量、多層次、個性化戶外運動服務。

（二）提升品牌地位，打造“ 圣地西藏，戶外天堂”。 西藏山地戶外運動雖如火如荼地進行著，但由于發展相對較晚，許多區域資源配置還不夠齊全和完善。此時，要因地制宜打造具有西藏特點的山地戶外運動。如圍繞冰雪運動打造品牌賽事，那就要實行“南展西擴東進”發展戰略，打造區域品牌賽事，把賽事專業化、國際化。切實貫徹落實自治區突出“一中心兩基地+林芝戶外”的發展思路，圍繞“羊八井”進行開發，把“羊八井”打造成為“水、陸、空”為一體的國際登山小鎮。突出“地球第三極”優勢，精心打造“西藏+”戶外運動模式，突出區域品牌優勢。

（三）政企合作有利于優化風險分擔，降低建設成本。 在戶外運動項目的建設和日常運營中，難免會發生不可預知的風險給治理者造成困擾。如自然災害、經濟危機、政策穩定性、企業破產、運營風險等多種風險不利于山地戶外運動的發展因素。西藏地處祖國西南邊陲，自然災害頻發，如泥石流、滑坡等可能會對山地戶外運動設施或者參與者造成傷害。通過引進社會資本，發揮社會資本風險管控能力和預算優勢，降低成本和風險發生率。

社會資本的加入降低政府建設風險，通過優化風險分配，使資本投入方承擔政府不能顧及到的風險，此舉可以使政府規避風險。在PPP 模式下，企業想早日獲得收益，就要想方設法使項目盡快投入運營。此舉可以激發社會資本的積極性與創造活力。除此之外，由于投資方可能會進行融資建設項目，這就會使其竭盡全力改進方案，控制開發的成本和相關風險。這些都是有利因素，不僅可以優化風險，還能降低成本。

四、PPP模式應用的制約因素

（一）西藏自治區相關法律法規及監管體制機制待完善。 在政策方面，西藏自治區雖然已經制定了一些公私合作政策，但是仍然有需要改進和完善的政策細節。自治區政府也在相關政策文件提到鼓勵商業機構、企業等社會資本參與或者出資建設自治區項目。但有關PPP 模式下企業及政府部門介入和推出機制有待完善，特別是政企職責、權益維護等方面。綜上所述，西藏自治區相關法律法規及監管體制機制不夠完善一定程度上也會限制山地戶外運動產業的發展。

（二）西藏屬于少數民族聚居區，群眾思想觀念相對“ 保守”。 西藏屬于少數民族聚居區，大約95%以上的人口是藏族。大部分藏族群眾信奉藏傳佛教，長期以來生活使得牧民十分珍愛土地，他們認為資源開發觸犯了“神”，所以資源開發會受到阻力。外來社會資本處于舉步維艱的境地，難以生活和開發山地戶外資源，容易造成企業核心技術人員流失。發展山地戶外資源是貫徹落實中央第七次西藏座談會和國家相關政策精神的舉措，一切措施和目的都是為了人民群眾增收致富，而不是造成社會矛盾。另外，外來社會資本力量和社會人員難以在短時間內與藏族人民建立“親情”，且文化差異和認識差異也極易造成相互之間缺乏信任感。所以，開發西藏山地戶外運動是一項長期、艱巨的工程，只有依托公私關系開展工作，加強各民族間交往、交流和交融，加快融入農牧區群眾生活，是開發戶外資源的關鍵。

（三）社會資本進入戶外領域開發動力不足。 一是國家鼓勵大力發展PPP 模式下相關產業，但是由于山地戶外運動開發風險較大、投資周期較長、自然條件等限制，大部分社會資本望而卻步，只能依靠政府苦苦支撐其運營。二是社會資本只注重效益，而在西藏開發山地戶外運動是一項關系到自治區人民群眾的大事，投資會造成企業收效低且周期長，使得民間資本缺乏參與動力。三是法律層面限制PPP 模式的發展，由于PPP 模式法律法規的不完善，就目前政策無法滿足PPP 模式能平穩、有序地運行。而且相關的稅收優惠、金融扶持、風險分擔等政策還沒有出臺，以上種種原因都造成社會資本持觀望態度。

五、幾點建議

PPP 模式在我國眾多領域早已開始應用并且取得良好收益，社會效益顯著。例如，北京地鐵四號線、北京市興延高速公路項目、深圳大運中心項目等。其中，最典型的無疑是北京地鐵四號線項目，作為國內城市軌道領域的首個PPP 模式項目，其首次探索實施市場化融資模式，在當時有效緩解北京市政府財政壓力。同理，西藏引入社會資本參與開發山地戶外運動資源，需要參考已經成功的PPP 項目，借鑒成功項目體制機制建立具有西藏特色的山地戶外運動體系。

（一）鼓勵社會資本參與戶外資源開發，堅持擇優錄取原則。 由于區域特殊性和發展的不平衡性導致社會資本參與到戶外資源開發積極性不高。因此，建議自治區政府進行招商引資，吸引國內外優質企業進行投資和開發。在政策、金融扶持等方面給予企業特殊照顧，切實解決企業后顧之憂。在企業選擇上堅持“大而少”的方針，企業引入過多容易造成市場混亂，也不利于政府監管。選擇資本雄厚的大公司進行招商引資。如北京地鐵四號線總投資概算是153 億元，如此多資金只有資本雄厚的大公司才有能力參與建設。所以，擇企時要考察企業的資金能力、管理能力、創新能力。除此之外，引進社會資本要考慮到地域民族風俗、人文地理等相關因素，充分考慮資源互補、企業與牧民文化融合等。堅持“先融合，再開發”的方針，切忌盲目招商，以免造成社會矛盾和民族之間認同感降低。

（二）設立風險分擔和收益分配機制。 合理的收益分配機制和風險分擔機制有益于激發社會資本創造活力。如北京地鐵四號線巧妙通過票價和客流機制的設計，找到政府和社會資本之間平衡點，不僅為企業帶來收益，也提高政府管理和服務效率。在山地戶外運動開發過程中，合理的風險分配有利于項目建設及后期運營。山地戶外運動項目開發周期長、資本投入大，短時間內難以回本。為了項目建設和平穩運行，要設立風險分擔機制和收益分配機制，確保社會資本所承擔風險與獲得收益成正比，最大限度激發各方積極性與創造力。

（三）加大科普和宣傳力度，助民增收致富。 戶外運動資源開發，宣傳是其中關鍵環節之一。在農牧區進行戶外資源開發，要尊重牧區風俗習慣，采取“先交往，后開發”策略，讓農牧區群眾形成正確的輿論導向。企業應充分了解農牧區群眾訴求和尊重農牧區群眾的宗教信仰。要切實給予農牧民實惠，提供工作崗位，提高勞動報酬，用實際行動幫助農牧民脫貧致富。此外，山地戶外運動的開發離不開牧區群眾的支持，農牧民熟悉區域自然地理、人文環境等特性，是開發戶外運動的寶貴資源，在項目開發與運營過程中，要充分聽取農牧民意見和建議。最后，政府和企業之間要建立起溝通橋梁，避免企業獨斷專行，肆意破壞自然生態環境。政府有義務為企業排憂解難，鼓勵企業以合理方式進行開發。針對企業提出的困難要想方設法幫助企業解決困難，政企之間要和諧共生、團結合作、共同發展。

（四）建立完備的監管體系。 在山地戶外運動資源開發和運營過程中，為了使戶外資源造福西藏，建立完善的監管體系有利于戶外運動體系持續運轉。政府與社會資本必須有一條清晰的界線，監管體制必須嚴格制定。如北京地鐵四號線中的項目文件、計劃、審批、建設、試運營、備案、運營過程和服務質量等都是政府全程監督。這種完善的監督體系在每一個建設階段均有體現。制定自己標準監管體系，堅持“能量化絕不細化，不能量化一定細化”原則，正是這種標準、嚴格、具體的監管體制才促使北京四號線地鐵項目一直平穩、有序地運行。西藏山地戶外運動資源開發也必須建立屬于自己的一整套完善的監管體系，保障項目進行高效建設和運行。

（五）加強對投資方管理，走可持續發展道路。 首先，政府設置專門部門負責管理戶外運動資源開發日常事務，設置部門專門管理是確保戶外運動資源開發和運行平穩的保障。要與投資方多溝通、加強往來。其次，政府適度控制戶外運動開發規模，避免過度開發對環境造成破壞，始終堅持和貫徹“綠水青山就是金山銀山”的理念。最后，核心服務要由政府負責，避免社會資本因追本逐利造成山地戶外市場混亂。政府要建立有序的市場競爭環境，使企業之間形成一種良性競爭。

綜上所述，通過分析PPP 模式的優越性和制約因素，為下一步進行山地戶外運動資源開發提供一定的理論思路。山地戶外運動的PPP模式如果運用得當，將助推西藏山地戶外運動發展，使西藏山地戶外運動發展一直沿著健康、可持續、高質量的發展道路前進。