城中村公益創投理論模型與實踐探析

□文/ 李曼雅 曹雅琴 劉丹華

（華南農業大學公共管理學院 廣東·廣州）

［提要］ 公益創投項目進駐城中村治理場域形成的實踐模式滿足AGIL 結構功能模型，但實際運行中出現不適應、單目標、缺整合、難維持四大功能失衡問題。通過定性資料分析，發現“社會公共性”作為該功能系統的行動邏輯，其社會性不足，公共性更弱制約系統功能發揮。為此，建議加強治理過程中的公共性建設，發揮主體社會性優勢，以促進城中村公益創投治理模式長效發展。

一、引言

《2021 年政府工作報告》在加強和創新社會治理方面指出要大力支持社會組織發展，以其專業性和自發性促進社區的自主性治理，成為政府職能轉移的承接者，彌補政府在公共服務提供方面的不足。隨著政府公共服務供給的單一化模式無法滿足現階段社區居民的多元化生活需求，將市場和社會納入公共服務提供者的范疇之中以滿足居民需要是機制創新的有效路徑。在提倡多元主體協同參與以實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動的導向下，公益創投作為一種新型公益伙伴關系在培育社會組織、發展慈善事業、參與社區治理等方面發揮重要作用，推動了社區治理的創新發展。

本文從公益創投進駐城中村的新“項目進村”治理生態出發，在文獻閱讀和實地調研的基礎上，理論層面搭建AGIL 結構功能模型，實踐層面結合經驗材料進行實踐審視。通過深入的定性分析歸納系統運作的行動邏輯以探究模式發展的制約因素，最終嘗試提出優化路徑。（圖1）

圖1 研究思路圖

二、AGIL 視域下城中村公益創投理論模型

學界現有研究幾乎沒有城中村場域下引進公益創投項目的相關探討，大多集中于城市社區、農村或混合社區，城中村場域的公益創投運作具有一定研究空白性。且學者大多關注項目化治理機制下社會組織等主體的嵌入路徑，研究內容上呈現出重主體、輕過程的特點。本研究聚焦于社會自發型公益創投項目進駐城中村的治理過程，將其總結為：在行政力量有限介入的情況下，公益創投項目牽動社區基金會、社工機構、社區自組織等社會組織，通過資源整合、多方聯動、群眾參與等方式激發社區內生活力，實現公共目標、滿足公共利益，營造社區公共性，最終實現社區自治。

（一）AGIL 理論模型。 帕森斯的結構功能主義認為，整個社會系統或行動系統之所以能夠存續與發展，都面臨相似的基本功能要求：適應、目標達致、整合、潛在維持，合稱AGIL 四大功能。小至人與人之間，大至社會與社會之間的來往、交換，任一社會系統的再生與永續運作都基于AGIL 四大功能范疇內的正常運轉之上，在不同系統間不斷地產生互動。AGIL 理論模型廣泛應用于公共服務體系建設、社區治理中社區社會組織、社區社聯會等不同主體的參與研究。公益創投通過資源整合和項目運作為城中村提供公共服務，各個主體作為行動者在治理系統中通過一定運作機制進行資源交換等互動合作、實現目標，該過程與AGIL 理論模型內在精神相契合。

（二）公益創投進駐城中村的結構功能系統。 從理論層面來看，公益創投進駐城中村實踐模式的運行過程包含結構功能主義四個子系統：行為系統、人格系統、社會系統和文化系統，應滿足AGIL 四個功能條件：環境適應、目標獲取、資源整合以及模式維護，這四種功能相互依賴，密切互動，形塑了城中村公益創投理論模型。

1、環境適應：資源汲取與供需匹配。 行為系統主體必然與環境發生聯系與互動，其適應功能要求村居創投項目各主體充分挖掘當地居民需求，汲取相關的社會資源以滿足服務對象需求，并積極地適應城中村治理環境。服務需求的挖掘為各主體發揮適應功能提供了基礎。

基金會結合數據資料和實地調研，確定居民需求并圍繞此設計服務項目回應居民合理訴求，為后續的資源汲取提供基本方向。社工機構通過動員社會網絡資源來實現對環境的適應，在資源獲取過程中呈現出自生自發特征：一是項目物質資源的非行政性籌得，各主體依托民間網絡鏈接資金，實現行為系統內外部的資金置換和流動；二是人力資源的自發性汲取。依靠社會關系網絡鏈接，與民間教學機構、社區企業以及高校志愿組織達成合作，各主體自發地與資源提供方建立起良好聯系，實現人力資源的輸送和配置。

2、目標獲取：角色定位與公共目標。 人格系統具有目標獲取功能，即系統必須具有一定目標，并能夠調動資源以實現其目標和定出優先次序。公益創投由社區基金會牽頭，吸納社工機構、社區自組織、居民的力量，共同實現服務群體的成長，實現社區發展的公共目標。在總目標方向明確的前提下，各主體制定具體的分目標，并明確自身功能定位。

基金會利用公益資源搭建公益平臺，鏈接企業為項目提供資金助力項目落地；協助社工機構對接外部教育資源推進項目運行；為社區創造自組織孵化環境，提供資金、設施、專業保障促進社區自組織的成長；與高校社團合作宣傳項目，擴大項目影響范圍，引入更多志愿者資源以推動教育服務供給。社工機構回歸社區，發揮資源鏈接功能。在公共目標驅動下，聯動多方參與項目治理，整合多方資源，提供項目資金、活動場地、教師資源等，確保社工機構在項目服務的操作性和可行性。社區志愿者團隊自發參與社區服務，發揮公益價值，激發居民主觀能動力為項目進村注入活力，在參與中增強公共價值實現感，最終達到社區發展的公共目標。

3、資源整合：資源整合與多元協同。 社會系統內部各主體相互聯系協調統一、共商共建，開展有效合作，實現資源整合。基金會、社工機構等通過會議討論擬定項目計劃書，明確出資方、服務方、監督方，厘清服務開展前中后的權責分配。社區社會組織作為居民表達利益訴求以及參與社區事務的重要渠道，通過引導居民參與協商與自治活動，有利于促進社區居民在協商議事中公共問題的解決與社區自治秩序的達成。

信息共享加強聯系。過程中各方定期進行會晤，交流資金募集、項目方向、開展情況、服務成效等內容，通過信息公開提高合作效率。建立專門化工作小組增加資源整合。專門化小組包括社區外的基金會、社區內社工站、社區自組織以及社區企業、其他社會組織等，通過專門化工作小組整合系統內外資源：資金、人力（包括志愿者、講師、評估方）、物力（包括物資場地以及文化理念資源），設立調研組、策劃組、執行組、財務組、外聯組等規范小組工作流程。再組織化盤活社區資源。公共服務活動載體下的次級群體有助于緩解原子化個體面對龐大行政力量造成的社會緊張與壓力，有利于基層社會的整合與有機團結。社區社會組織為原子化的個體重建社會性聯系，有利于社區社會資本的培育。項目進村通過橫向的社會聯結，使得社會個體重建社會聯系，建立普遍信任與互惠規范，培育了社區社會資本。

4、模式維持：理念驅動與制度保障。 維模功能指維持共同價值觀，強調文化發揮的重要作用，以文化為導向建設制度以保證系統的秩序穩定和正常運行。項目落地過程中，也需發揮維模功能以實現發展可持續，避免變成“螢火蟲式”的微亮即隕項目。社區基金會聯合社工站、居民自組織、志愿者團隊等合力推進項目進駐村居，通過公共理念驅動和制度保障實現模式維持功能。

（1）加強社區認同感。 項目首先滿足村內居民基本需求，引導居民參與活動以獲取項目認同度。項目過程設多方主體共同決議項目發展方向的議事機制，初期階段設置管理機制以維系內部關系穩定，如設置打卡與文化輸出的反饋機制，以運營檢測表監督進展。同時，開展月捐活動，獲取資金支持的同時營造關注流動兒童教育的文化氛圍，以機制保障增強公眾對社會組織的認同度。

（2）培育社區歸屬感。活動過程中明確活動目標與意義，通過增強居民使命感鼓勵其發揮自身能動性。在社區內外資源整合過程中，公民被賦予社區擁有感從而激發其個體自主性和社會互助性以提高其社區歸屬感、文化認同感，最終實現公共精神的培育，從而生成體系發展的內生動力。（圖2）

圖2 公益創投進駐城中村的理想運作圖

三、案例引入與實踐審視

（一）案例選取。“珠三角流動人口社區公益服務項目支持計劃”由H 社區基金會與Q 社會工作服務中心共建，以不同城中村內流動兒童為重點服務對象。項目著力盤活社區資源，依托社區自組織，共同打造一個兒童友好空間，為流動兒童提供更為優質的教育。截至目前，“珠三角流動人口社區公益服務項目”在廣州市范圍內已設20 個支教點，涵蓋15 個城中村，服務范圍覆蓋850 余戶廣州流動兒童家庭，全年受益流動家庭數不少于200 個。該項目已形成較為成熟的“家庭、社區、社會力量”三位一體的公益創投實踐模式。研究選取該公益創投項目進駐試點村之一的L 村進行田野觀察。L 村是典型的依托輕紡業形成的商貿型城中村，原社區居民大量外遷，外來務工人員涌入，產業集聚帶來的家庭作坊與加工工廠重新塑造了社區生態。該公益創投項目引進L 村已2 年有余，關注L 村外來務工人員群體需求，在優化城中村基層治理方面初見成效，形成了具有本土化特色且較為成熟的城中村公益創投運作系統，具有豐富的可借鑒經驗，但是在實際運行中，也一定程度上存在系統功能失衡問題值得探討。

（二）實踐過程中城中村公益創投運作系統的功能失衡

1、不適應：供需匹配失衡，資源量質失準。 L 村的公益創投項目出現了供需匹配失衡的情況。項目的本土化程度不高，并非根據當地居民的實際需求設計項目，存在照搬其他村經驗的問題。未能回應社區居民需求，更多見“錦上添花”而非“雪中送炭”。運作過程中獲取資源量稀質低。L 村公益創投資金來源渠道單一且數額受限，物資總量匱乏且類型相對有限，難以實現因地制宜。項目運營不充足，相關的宣傳和招募活動開展受限，服務群體長期固定化、簡單化。人力資源則更為稀缺，專業社工數量不足，多依靠志愿者提供非專業化的服務。

2、單目標：角色定位模糊，公共目標落空。 基金會、社工機構、社區社會組織等主體各自扮演多重角色，對自身角色產生認知偏差，在合作中的定位不清晰：基金會由最初的理念發起方淪為單純的物質資金支持方，社工機構由最初的協調統籌方淪為單純的執行者，社區自組織由最初的自生自發淪為被動組織，各主體角色定位模糊，公共目標落空。

3、缺整合：資源整合受阻，主體協同失序。 從資金供給來看，基金會僅資助項目所需1/5 經費，其余由社工機構自籌。從人員培訓來看，基金會、社工機構未對社區志愿者提供系統培訓，專業性停留于空想無行動狀態。同樣，在項目過程中沒有進行過針對該公益項目的評估。各主體缺乏有效協同，服務逐漸形式化、空心化。家長支持孩子參加此類項目活動多因活動“免費”，更多地將開展項目的站點當作“庇護所”、“托管所”。主辦方一些項目活動的開展也僅為了達成指標，資源消耗也不能為社區實現增益。

4、難維持：文化理念分散，制度保障匱乏。 居民多關注個人利益忽視項目理念價值，工作者重視活動形式表現而忽視活動本質，重視完成指標忽視活動真正成效，志愿者參與動力具有“功利化”思想。實際文化理念碎片化、個體化與最初設定的“項目認同感、社區歸屬感”等公共文化理念脫嵌。實踐過程中缺乏過程性、形成性的評估機制，出現項目收尾環節缺失。L 村現行運作機制缺乏監督反饋等保障機制，居民持續參與動力不足，呈現出參與人數少、質量低的消極局面。

四、城中村公益創投運行系統功能失衡的制約因素

（一）社會公共性：城中村公益創投實踐模式的行動邏輯。 隨著社會結構日趨分化、利益需求日趨多元化，在公共事務的治理和公共產品的提供中，產生了非正規權力主導下的市民社會治理生態，既包含本身的社會性特征又顯現出日漸明晰的公共性特征，總體呈現出社會公共性的本質，具體體現在主體、目標、過程、文化四大維度。主體上，社會組織作為該治理生態的重要治理主體，不同于以往傳統行政主導下的公共權力，以其市民社會的公共理性發揮職能。目標上，社會組織在履行社會職能的同時把實現公共利益放在首位，以非營利目標作為自身的組織目標，其盈利也不能在組織內部分配；在推動社會效應的同時追求公共需求的滿足。過程中，社會組織在資源整合中表現出社會參與性、自生自發性和社會服務性，通過公開、公平的參與程序，協作開展公共活動，拓展公共空間，提供公共服務以平衡政府和市場對于社會生活的干預。文化上，參與各方追求各自理念的同時倡導公共價值的發揮，重視公共精神的培育。

在沒有社會組織等“中間組織”配合的條件下，出現公共權力難以運作的真空地帶。社會公共性作為社會力量治理生態的深層邏輯，不僅有效推動經濟發展、公共服務和基層治理，更是通過積極賦能和管理，實現國家、政府、人民之間良性協作，完成了再造基層社區團結的歷史使命。因此，多元主體治理背景下出現的由社會力量構成的微型治理生態結構，成為了行政主導型基層治理的有力補充。

作為多社會組織主體自發形成的治理生態結構，城中村公益創投功能系統體現著“社會公共性”的行動邏輯：社會組織基于各自主體的公共理性，確定公共目標，通過公開、公平的參與程序，在公共活動和公共事務中追求公共利益和公共價值的實現，發揮著公共性的價值，同時依托各自如資金募集、資源鏈接、專業服務、居民引導等主體性特征發揮社會性作用，完成社會職能、創造社會效應。（圖3）

圖3 行動邏輯圖

（二）社會公共性發展不足，系統功能發揮受制約。 優秀的社區治理需要實現公共性和社會性的并重，在非正規權力治理體系下需要依靠“社會公共性”帶動社會性和公共性并駕齊驅，兩者相輔相成推動社區治理。理論上，通過主體、目標、過程、文化四大層面上社會性和公共性的充分演繹，系統得以順利運行并有效發揮著適應、目標、整合、維持四大功能。但實踐過程中出現了不適應、單目標、缺整合、難維持四大功能失衡問題，究其根本是“社會公共性”發展不足。社會組織不免習慣于“社會性”角色功能，生疏于“公共性”作用發揮，出現了“社會性”發揮不強，“公共性”建設更弱的尷尬境地。

1、城中村場域公共性不足制約了公共價值和公共精神的培育。從社區空間結構上，城中村作為城市化進程中的遺留地帶，往往以自發方式完成其城市化過程，容易出現公共理性匱乏，影響城中村生產與再生產過程；同時，城中村社區的外來務工成員對社區歸屬感不強，難以實現城市融入，社會關系網絡以“熟人社會”為核心，難以培育社區組織內部凝聚力，居民無法有效參與社區治理，進一步削弱了社區歸屬感和共同體意識，呈現出原子化、碎片化的特點。城中村場域本身公共性不足，實踐過程中各主體難以聯締公共精神，多持個體化、功利化理念，社區公共價值也更加難以建設。

2、 社會性主體公共性根基孱弱制約了公共需求、 公共利益的滿足，制約了公共目標、公共空間的形成，制約了公共合作、公眾參與的實現。實踐模式中，社會性主體缺乏規劃合理的公共程序來謀求公共需求和利益的整合與達成。公共程序和公眾參與一旦缺位，項目設計就缺乏正當性和合法性基礎，也就難以滿足居民公共需求。同時，實際服務的價值目標往往偏離了公共性軌道，定位模糊、服務層次較低等問題導致服務供給不均衡，造成目標實現偏差，導致公共目標落空。居民對參與社區公共空間建設的積極性不高，參與水平也較低。項目缺乏公共合作的基礎，在實際運作過程中，各主體忽視對彼此的利益訴求，主體間難以協調，合作效率低下，無法保證資源有效整合。又因缺乏量化的評估制度，在監督缺位的情況下信息流通不暢，各主體之間的合作便流于形式化。

3、 社會化治理過程中社會性程度不夠制約了實踐模式的專業化程度和長期可持續發展。 多元社會治理格局和市場化的發展要求主體靠自身能力從社會網絡中獲取生存所需的資源，而實踐過程中，籌資參與主體的單一化和汲取渠道的簡單化阻礙了社會網絡的優勢發揮，資金獲取的非行政性決定了在該過程中多主體利益溝通的社會性和復雜性。社會主體之間缺乏長效的、具有約束力的合作機制，阻礙了社會網絡對資源的持續輸入，制約其可持續發展。同時，社工機構專業化人才匱乏，缺乏專業的培育引導和外在資源的有力支持，導致在自我管理、服務社區、動員居民等方面的能力處于弱勢，社區內生動力難以激活，系統發展可持續性差。

五、城中村公益創投實踐模式路徑優化

（一）適當引入公共權力以實現公共優勢。在傳統政府購買服務體系中，政府作為典型的公共性角色能對參與主體進行賦權，為其角色發揮提供合法性環境，改善治理主體公共性不足的客觀狀態。而城中村社區公共性根基孱弱，因此適當的公共權力介入能促使社會組織尋求基層政府和黨組織“掌舵”，實現公共權力對創投項目的賦權增能，借助公共力量建立民主協商程序、優化資源輸入機制、推動社會力量有序整合、促進公共文化建設和價值引領，最終實現行政與自治兩端有效溝通。

（二）搭建多方資源鏈接平臺以實現精準服務。一是推動籌集渠道多元化，形成社會支持體系。依托龐大的社會網絡，通過社區企業、群團組織、慈善人士等多渠道引流。二是實現籌資機制長效化，通過靈活運用市場機制和契約手段，達成商業資本與公益生態的持續合作，為創投項目的持續運作提供長效的資源供給。三是評估資源量質與需求適配，因地制宜實現精準服務。

（三）賦權自組織增能本社區以實現定位明晰。賦權強調借外力推動個體發展；增能指社會組織挖掘自身內在主動因素，提升服務社會的能力。一方面為社會組織給予更多外部資源的支持。利用社會公益界資源優勢，在專業培訓與資金支持等方面尋求外部資助與合作。另一方面提升社會組織資源整合、自我發展的能力。通過培育社區精英，孵化社區自組織，提高居民參與社區公共事務意識和自治能力。

（四）多方共建規范工作機制以實現有效協作。 實現各主體之間有效協作的關鍵是建立規范化工作機制。工作機制的主要內容應包括：資源、技術、配合與信息協作機制。發起方需在宏觀上統籌全局，給予項目資金、人力、技術或理念等支持；合作方積極配合工作，及時反饋和上報項目運行情況，以便掌握信息，制定正確決策，對項目運作過程進行有效控制和調整，避免實際情況與目標的偏離。參與主體之間搭建多元聯動的合作機制以實現有效協作。

（五）傳播公共理念機制保障以實現持續發展。利用互聯網靈活性、針對性以及傳播范圍優勢，普及“公平正義”理念和項目公共價值，使公共理念在公眾心中根植，引領動機邊緣化走向公共價值中心化。將社區自組織作為載體，推進社區意識為核心的情感培育，發揮居民互動聯結功能，增強社區歸屬感和自主參與動力。推進制度常態化、動態化建設，實現綜合評估與專項評估相結合，監督反饋機制上加強實踐落實，確定周期、細化內容，按制度約束力執行工作，將監測、引導、追蹤整改有效整合形成系統化制度，實現可持續化治理。

六、總結及討論

多元社會治理格局倡導下要求基層治理有針對性地引流社會資源，聯合社會力量，提高公共服務能力，形成本土化治理生態。作為一種自發型社會治理新生態，城中村公益創投實踐模式理論上具有AGIL 四大結構功能，本質上依托“社會公共性”這一行動邏輯運作。城中村公益創投實踐模式要克服“社會公共性”的發展不足，不僅需要在治理過程中充分發揮各個社會組織的“社會性”角色功能，更要注重“公共性”價值建設，讓社會型治理發揮自我調節、自我建設作用，實現城中村治理生態的凈化，做好“服務型”政府進一步深入治理的前期鋪墊與后續助手。對于更多經濟欠發達地區，社會自發型公益創投模式何以實現？如何有效嵌入社會力量破解特殊區域生態的治理難題，推動實現共治共建共享的社會格局仍需進一步探索。