突發公共衛生事件下城市韌性提升策略研究

□ 崔明家 王興鵬

1 引言

隨著信息化時代的發展，全球逐漸成為一個命運共同體，突發公共衛生事件的發生極易演化為一場全球性的危機，這也為我國突發公共衛生事件的管理敲響了警鐘。由于城市系統的復雜性、人口密集性及人員交往的頻繁性等因素，使城市受突發公共衛生事件的影響最大，成為防控的主戰場，突發公共衛生事件是對我國城市治理體系和治理能力的重大考驗。

面對突發公共衛生事件的考驗，我國大部分城市表現并不理想，城市系統仍很脆弱。習近平總書記指出，要針對這次應對公共衛生事件中暴露出的明顯短板，總結經驗、吸取教訓，提高應對突發重大公共衛生事件的能力和水平。因此，透過歷史事件重新審視我國城市在建設和治理方面的問題和不足，不斷提升城市危機應對和快速恢復能力，實現轉危為機和可持續發展，是擺在城市管理者面前的迫切任務。近年來，國際上興起的“韌性城市”理念為城市應對不確定性風險、降低脆弱性、提升城市系統韌性提供了一個新范式[1]，該理念與我國城市當前發展需求十分契合[2]。

目前，國內外已從多個領域和方向對韌性城市建設相關問題展開了研究和實踐，取得較豐富成果，從應用領域看，這些研究與實踐主要涉及臺風[3,4]、地震[5]、洪澇[6]等自然災害和氣候變化[7-9]的領域，而針對突發公共衛生事件的研究和實踐相對較少，缺少全面和系統的研究成果。本文基于韌性城市理論對我國城市在突發公共衛生事件防控中暴露出的短板和問題進行梳理總結，并在此基礎上提出有針對性的韌性提升策略，為我國城市轉型升級，提高危機應對能力提供參考和借鑒。

2 突發公共衛生事件下韌性城市建設的必要性

2.1 韌性城市概念及內涵

韌性的意思是“恢復到原來狀態的特性”，該概念最早源于物理學領域，后來逐步拓展到心理學、生態學以及城市建設與管理等領域[10]。韌性城市是指在面對不確定的危機時，城市系統能夠迅速響應、快速適應、維持發展的能力[11]。

關于韌性城市的特征和內涵還沒有形成統一的認知，綜合眾多學者的觀點[12,13]，韌性城市的特征可以概括為：多樣性（Diversity）、冗余性（Redundancy）、魯棒性（Robustness）、協同性（Coordination）、包容性（Inclusive）、適應性（Adaptation）和可持續性（Sustainability）等七個方面，其內涵包括基礎設施韌性、經濟韌性、社會韌性和制度韌性四個重要維度[13,14]。

在韌性城市中，韌性表現為一系列能力的集合，包括抵御力、應對力、恢復力和適應力[15]，這些能力貫穿預防、準備、響應、恢復危機管理全過程。針對突發公共衛生事件，城市韌性表現為城市系統應對突發公共衛生事件時所具有的四種核心能力：避免突發公共衛生事件發生的能力、應對突發公共衛生事件的能力、受到突發公共衛生事件沖擊后的恢復能力以及災情后學習和適應能力，其概念框架如圖1所示。

圖1 韌性城市的概念框架

2.2 突發公共衛生事件沖擊下我國城市暴露的主要問題

與其他事件相比，突發公共衛生事件具有成因復雜、難以預測、傳播速度快、影響范圍廣等特點，進入21世紀以來，重大突發公共衛生事件發生越來越頻繁。隨著我國城市化進程高速發展，城市規模不斷擴大，城市系統日益復雜，加之基礎設施相互連通、建筑密度大、人口聚集且流動性大等特征，使得城市成為突發公共衛生事件的重災區和防控的主戰場。從近年我國應對突發公共衛生事件的表現來看，我國大部分城市在突發公共衛生事件面前依然脆弱，普遍存在如下問題：

2.2.1 城市空間規劃不合理

我國大部分城市人口、資源分布嚴重失衡，中心城區的功能布局過密，人口和產業大量集聚，過高的人口密度與流動性加大了突發公共衛生事件防控的壓力，而城市郊區的功能布局疏散、公共衛生資源供給不足，這也給突發公共衛生事件防控帶來挑戰。

由于過分強調經濟發展，我國城市普遍存在生產經營空間擠壓生活和生態空間的情況，對突發公共衛生事件的防控應急用地和設施缺乏預留，更沒有提前進行規劃、論證和環境評估，在突發公共衛生事件發生后只能被動、倉促選址建設，這與韌性城市建設理念背道而馳。

2.2.2 公共衛生設施與資源投入不足

在受突發公共衛生事件沖擊較嚴重的城市，都不同程度出現醫療資源短缺問題。城市公共衛生和防疫機構基礎設施投入不足，床位等醫療資源短缺，醫療設備不足且落后，專業人員缺口較大；城市防疫物資儲備嚴重不足，公共衛生應急物資儲備基地規劃和建設嚴重滯后。

2.2.3 突發公共衛生事件相關信息管理能力弱

在高密度、高人流的城市突發公共衛生事件防控中，信息的及時獲取、分析研判、反饋和控制至關重要。近年來我國突發公共衛生事件的發生也暴露出我國大部分城市信息管理能力仍然較弱，不同部門的應急監測信息缺乏交流和共享、存在“信息孤島”，嚴重影響信息的完整性、實時性、一致性，導致出現信息傳遞失真、解讀失誤、發布不及時等諸多問題。

2.2.4 城市經濟系統脆弱

突發公共衛生事件中尤以突發公共衛生事件對我國大部分城市經濟的沖擊和影響較大，主要暴露出以下幾個問題：城市經濟結構單一、模式落后，其中受突發公共衛生事件沖擊很大的傳統制造業、勞動密集型服務業占主體，經濟缺乏韌性，恢復緩慢；另外，區域經濟發展不均衡，中心城市與周邊地區差距過大，經濟互補協同效果不佳，也是經濟脆弱的重要方面。

2.2.5 公共衛生應急管理體系不健全

近年來我國突發公共衛生事件防控工作暴露出我國公共衛生應急管理體系仍存在明顯短板和不足。相關法律法規不夠完備，立法滯后、修訂不及時、落實不到位；應急準備能力亟待加強，缺乏科學的風險辨識、評估、決策指揮、協同聯動機制；各級突發公共衛生事件應急預案體系不完備，編制不科學，操作性和針對性不強，缺少演練和及時修訂。

2.2.6 社區治理能力弱

基層社區是突發公共衛生事件防控的關鍵環節，在近年來的突發公共衛生事件防控中暴露出大部分城市社區治理能力較弱，在傳染源控制、信息反饋、動員教育民眾、溝通協調、居民服務等方面與突發公共衛生事件防控需求仍有較大差距。

2.2.7 社會力量參與不足

突發公共衛生事件的防控是“全面戰爭”，必須依靠廣大人民群眾，在政府組織協調下，實現社會、市場和民眾等多元主體協同應對。近年來我國發生的突發公共衛生事件也暴露出我國大部分城市治理模式存在明顯短板，仍以政府系統為主，社會其他主體參與明顯不足，參與渠道不暢，參與機制缺失，各類社會資源利用不充分，多元主體溝通協作不力等問題突出。

3 韌性提升策略

通過上述分析，可以看出我國大部分城市應對突發公共衛生事件風險的能力依然很弱，城市韌性亟待提升。由于城市系統的復雜性，城市韌性提升需要多方面著手、系統性解決，本文從空間基礎、經濟、社會、制度四個維度提出韌性提升策略。

3.1 空間基礎韌性

城市空間與基礎設施韌性是保障城市公共衛生安全的基石，通過增強空間與基礎設施的冗余性、魯棒性、多樣性來提升城市韌性。

3.1.1 統籌規劃實現空間均衡

城市建設規劃中要科學統籌生產、生活、生態空間布局，實現由“單中心”向“多中心、分布式、間隔狀”模式轉變，城市應通過混合土地利用模式，建設小尺度、多功能的街區，減少城區日常交通距離，實現城市空間結構優化、疏密適度、均衡發展的結構布局，加強中心城區與周邊地區之間的支撐作用，增強城市韌性。

3.1.2 預留突發公共衛生事件防控應急空間

前瞻性地規劃公共衛生應急設施用地，預留應急建設和改造空間，充分利用現有的和正在規劃建設的公園、綠地、體育場及地下空間等，增強城市空間使用的冗余性和靈活性，以備公共衛生災害事件發生時的應急所需。

3.1.3 完善公共衛生服務保障設施

根據城市不同區域人口數量、風險特點、保障水平等因素，基于平戰結合理念，科學合理規劃醫療防疫機構、設施、應急物資儲備基地的資源布局和數量，盡快建立“布局合理、設施完善、協同管理、保障有力”的公共衛生服務設施體系。

3.1.4 完善基礎設施建設

交通物流、能源、水電、通信等基礎設施規劃建設要充分考慮突發公共衛生事件防控應急需要，體現冗余性、模塊化、靈活性等韌性特征，通過對現有基礎設施的維護、改造、升級，提高其安全性、可靠性和應急保障能力。

3.1.5 建立突發公共衛生事件防控智能化管理平臺

構建基于大數據、物聯網、人工智能等先進技術的智能化突發公共衛生事件防控管理平臺，實現突發公共衛生事件信息采集、風險評估、預測預警、決策指揮、協同聯動等一體化功能，提升風險決策能力與信息管理能力，為突發公共衛生事件防控提供全過程、全方位、高效精準的技術支撐。

3.2 經濟韌性

經濟是城市可持續發展的根本保障。通過增強經濟系統的多樣性、協同性、可持續性提升城市經濟韌性，使其在受沖擊后確保損失最小化和快速恢復的能力。

3.2.1 加快結構調整，大力發展多元經濟

產業結構多元化可增強城市經濟的活力和韌性，多樣性的產業結構可以實現經濟的多點支撐，有效分散和化解風險。因此，各地城市政府應吸取突發公共衛生事件的歷史經驗教訓，加快經濟結構調整，結合自身優勢，拓寬思路，從多領域、多方向需求出發，構建更具韌性的多元化經濟結構。

3.2.2 促進技術創新，大力發展數字經濟

相較于傳統經濟，數字經濟韌性更強，更具發展潛力。大力發展創新型數字經濟，推動物聯網、大數據、人工智能等新興信息技術的深入應用，促進傳統產業數字化轉型升級，打造韌性更強的電子商務、軟件研發、智能制造、現代服務等數字經濟新產業和新模式。

3.2.3 加強區域協同，增強供應鏈韌性

區域經濟協調均衡發展也是城市經濟韌性的重要體現。增強中心城市經濟輻射能力，通過產業轉移、結構優化等多種方式逐步縮小與周邊城市的差距，同時要重視產業鏈的協同，增強區域供應鏈的韌性，共同促進區域經濟韌性的提高。

3.3 制度韌性

制度機制建設是提升城市韌性的關鍵環節。通過建立和完善制度體系，增強其適應性來提升城市制度韌性。

3.3.1 加強和完善公共衛生領域相關法律法規建設

根據國家相關法律法規，結合各地具體情況，研究出臺傳染病防治法、野生動物保護法等法律法規的實施細則，研究制定緊急狀態下的應急征用、稅收減免、弱勢群體救助、民生保障等方面的法律法規。

3.3.2 完善城市公共衛生應急管理體系

強化公共衛生事件應急預案管理體系建設，加強應急演練，提高預案針對性和操作性；健全重大公共衛生事件風險辨識與評估、監測預警、響應決策、協同聯動機制；完善重大突發公共衛生事件防控和救治管理辦法，建立健全分級、分層、分流的診療和救治機制；完善應急物資保障制度等，從而為突發公共衛生事件的防控提供有力制度保障，保障突發公共衛生事件的快速控制和恢復，提升城市韌性。

3.4 社會韌性

社會韌性主要體現在社會公眾對危機的感知與行動、社會治理結構、危機文化等方面，是提升城市韌性的重要組成部分。通過增強社會的協同性、包容性提升社會韌性。

3.4.1 建立城市共建共治共享治理新格局

突發公共衛生事件的防控是一場“全民戰爭”，要廣泛動員各類主體的參與，形成多元主體協同治理的新格局。充分調動社會組織、企事業單位、公眾和新聞媒體等多元主體的參與積極性，充分發揮各主體作用，加強政府與各主體之間的溝通協調，形成多主體共同參與危機應對的氛圍，合力應對突發公共衛生事件。

3.4.2 建立完善的社區治理模式

社區是突發公共衛生事件防控的基本單元，也是最重要一環。要充分發揮社區黨組織、居民委員會的作用，組織居民互幫互助，共同應對突發公共衛生事件，另外，必須從固本強基的高度，加強社區的資源配置和人才配備，并通過不定期的培訓和演練，提升基層應急處置能力。

3.4.3 加強危機文化建設

公眾面對危機的情緒和精神風貌，也是提升城市社會韌性的重要方面。通過教育和宣傳，增強民眾對突發公共衛生事件的科學認知，增強民眾防范突發公共衛生事件的主動性和積極性，增強公眾對城市的歸屬感、大局觀、樂觀精神，引導社會輿論和風氣，在居民之間形成互信、互助的和諧人際關系，建立起危機應對的“精神免疫系統”，對于提升城市面對危機的韌性具有重要作用。

4 結語

保障居民的安全、健康是城市建設、治理和發展的初心和動力。突發公共衛生事件的發生是對我國城市治理體系和治理能力的重大考驗，也是提升我國城市韌性、實現可持續發展的機遇。作為城市管理者，應及時總結經驗教訓，透過突發公共衛生事件防控重新審視城市在規劃、建設與管理中存在的不足和短板，在未來的城市規劃、建設和治理中，借鑒韌性城市理念，補齊短板增強弱項，通過提升城市空間基礎韌性、經濟韌性、制度韌性和社會韌性，全方位推進城市危機治理體系和治理能力現代化建設。