我國社區(qū)矯正立法若干問題探析

〔摘要〕 社區(qū)矯正立法是堅持非監(jiān)禁型罪犯矯正理念的實踐，是在社區(qū)矯正領域規(guī)范刑事執(zhí)行工作的重要體現(xiàn)，探索性、慎重性、漸進性是指導我國社區(qū)矯正立法的基本方針。在此方針指導下，我國社區(qū)矯正立法歷經了試點、試行、實行的階段性演進，呈現(xiàn)出效力層級由低到高、立法資源逐漸豐富、法條可操作性不斷增強等特點，取得了豐碩的立法成果。但同時也應看到社區(qū)矯正立法在社區(qū)矯正的智慧化建設、社區(qū)矯正機構的聯(lián)合工作機制等方面仍需繼續(xù)完善。

〔關鍵詞〕 社區(qū)矯正立法;立法背景;立法方針;階段性演進;立法特點

〔中圖分類號〕D926.8 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2021）05-0084-05

社區(qū)矯正立法是堅持非監(jiān)禁型罪犯矯正理念的實踐，是在社區(qū)矯正領域規(guī)范刑事執(zhí)行工作的重要體現(xiàn)，有利于實現(xiàn)我國社區(qū)矯正的現(xiàn)代化和完善我國罪犯矯正體系。尤其是2020年7月1日生效的《社區(qū)矯正法》，可謂我國社區(qū)矯正立法的集大成者，是新時代具有中國特色的刑事執(zhí)行制度的重大創(chuàng)新。筆者擬從立法背景、立法方針、立法演進、立法特點四個方面對我國社區(qū)矯正立法進行整體性評析。

一、我國社區(qū)矯正立法的背景

對罪犯執(zhí)行監(jiān)獄改造的監(jiān)禁刑，在我國罪犯矯正制度史上一直居于主體地位。監(jiān)禁刑的存在，對懲治罪犯、改造罪犯發(fā)揮了重要的作用。但是，隨著社會的發(fā)展和刑罰思想的革新，監(jiān)禁刑作為罪犯矯正的主要手段，逐漸暴露出一些問題，在罪犯矯正效果上有時不盡如人意。例如，監(jiān)禁刑在客觀上阻隔了罪犯與社會的有效聯(lián)系，成為罪犯重返社會的制度屏障;監(jiān)禁刑成本過高，占用較多司法資源;等等。

我國社區(qū)矯正立法工作始于2003年7月10日，以最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部（以下簡稱兩院兩部）印發(fā)的《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》為標志。經過18年的社區(qū)矯正理論研究和實踐探索，雖然我國社區(qū)矯正立法工作取得了一定的成績，但在智慧矯正建設、專業(yè)矯正水平等方面仍存在不足，例如智慧矯正建設的規(guī)定過于籠統(tǒng)、專業(yè)化矯正水平的提高缺乏具體制度等。

二、我國社區(qū)矯正立法的方針

（一）探索性立法

社區(qū)矯正在我國罪犯矯正制度史上缺乏可資借鑒的經驗，借鑒、實踐、修正的立法過程充分體現(xiàn)了我國社區(qū)矯正立法的探索性和嘗試性。在開展社區(qū)矯正工作的地域范圍上，我國社區(qū)矯正立法先在部分省市進行試點，然后擴大試點范圍，在兩次試點的基礎上于全國范圍全面試行，最后全面實行社區(qū)矯正制度。在社區(qū)矯正工作具體技術性制度要求方面，我國先后頒布了多部法規(guī)，例如2008年《司法部對吉林省社區(qū)矯正工作領導小組辦公室〈關于可否將檢察院“定罪免訴”人員納入社區(qū)矯正對象范圍的請示〉的答復》，2013年司法部《社區(qū)矯正管理信息系統(tǒng)技術規(guī)范》和《社區(qū)矯正人員定位系統(tǒng)技術規(guī)范》，2016年兩院兩部《關于進一步加強社區(qū)矯正工作銜接配合管理的意見》，等等。由此可見，我國社區(qū)矯正立法工作在不斷摸索與嘗試中逐漸得以完善，也從另一個側面反映了我國社區(qū)矯正立法工作緊跟社區(qū)矯正實務需求，以解決社區(qū)矯正現(xiàn)實技術操作為目的，體現(xiàn)了很高的務實性。

（二）慎重性立法

社區(qū)矯正立法的慎重性，在一定程度上表明社區(qū)矯正在我國罪犯矯正的學術研究和實踐探索方面基礎相對薄弱，在立法用語、立法思想、制度建構等方面要慎之又慎，以免造成歧義甚至誤解。立法作為理論研究與實踐操作的指南和風向標，極易帶來相關學術研究興趣的轉變和技術制度的革新，慎重性的意義不言而喻。

（三）漸進性立法

社區(qū)矯正立法的漸進性，要求在堅持立法探索性、慎重性的基礎上，采取先行先試、逐步推進的階段性立法模式。兩院兩部2003年發(fā)布了《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》，2005年發(fā)布了《關于擴大社區(qū)矯正試點范圍的通知》，2009年發(fā)布了《關于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》，2012年《關于印發(fā)〈社區(qū)矯正實施辦法〉的通知》，2020年發(fā)布了《社區(qū)矯正法》。這些社區(qū)矯正立法成果不僅滿足了我國社區(qū)矯正不同發(fā)展階段對立法的客觀要求，更充分體現(xiàn)了我國社區(qū)矯正立法的漸進性特點。

三、我國社區(qū)矯正立法的階段性演進

（一）試點階段：2003-2008年

1.初步試點階段：2003-2004年。2003年，兩院兩部決定在我國進行社區(qū)矯正的試點工作，以便積累、總結社區(qū)矯正工作實踐經驗，為創(chuàng)建中國特色的社區(qū)矯正制度鋪路搭橋。同年7月10日，兩院兩部印發(fā)《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》，決定選取北京、上海、天津、山東、江蘇、浙江作為開展社區(qū)矯正工作的首批試點省市，要求各試點地區(qū)提高認識、引起重視、轉變觀念，在先行先試的基礎上，積極推廣社區(qū)矯正理念、探索科學的社區(qū)矯正方案，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、總結經驗，為我國社區(qū)矯正立法工作和實踐操作準備資料、提供參考，這是我國第一部社區(qū)矯正立法的規(guī)范性文件。其作為我國社區(qū)矯正立法的首部規(guī)范性文件〔1〕，在初步試點階段對社區(qū)矯正工作的開展具有重大的歷史意義，表現(xiàn)為“五個首次”：第一，立法首次明確了社區(qū)矯正工作的性質為“與監(jiān)獄改造相對的非監(jiān)禁型刑罰執(zhí)行方式”，是對特定罪犯（輕微犯罪人）在社區(qū)執(zhí)行的刑罰手段。第二，立法首次明確了社區(qū)矯正適用的對象范圍為“管制犯、緩刑犯、假釋犯、暫于監(jiān)外執(zhí)行犯和剝奪政治權利犯”〔2〕。第三，立法首次明確了社區(qū)矯正工作的任務為“執(zhí)行刑罰與安置幫教”。第四，立法首次明確了社區(qū)矯正工作的原則為“專門機關負責和社會力量參與”。第五，立法首次明確了社區(qū)矯正工作的配合機制為“公、檢、法、司各司其職、互相配合”。雖然該規(guī)范性文件的部分內容在后來的社區(qū)矯正立法中有所改變，比如2020年的《社區(qū)矯正法》并未將“剝奪政治權利犯”納入社區(qū)矯正對象范圍，但是“五個首次”的確立為其后我國社區(qū)矯正立法工作奠定了主基調，指明了方向。

此外，司法部于2004年5月發(fā)布了《司法行政機關社區(qū)矯正工作暫行辦法》，該暫行辦法對社區(qū)矯正工作近一年的試點情況進行了總結、細化，詳細規(guī)定了社區(qū)矯正工作開展的法律依據(jù)、社區(qū)矯正的概念、社區(qū)矯正的原則及制度等基本內容，為社區(qū)矯正工作的全面鋪開夯實了基礎。

2.擴大試點階段：2005-2008年。2005年1月，兩院兩部印發(fā)了《關于擴大社區(qū)矯正試點范圍的通知》，決定將社區(qū)矯正試點地區(qū)擴大到河北、內蒙古、重慶等12個省、市（區(qū)），為累積經驗、深入開展社區(qū)矯正工作搭建了平臺。國家擴展試點地區(qū)，不僅是對前期試點工作取得矯正效果的認可，也表明國家對社區(qū)矯正這一創(chuàng)新型刑事執(zhí)行方式的肯定。當然，對于擴展試點階段出現(xiàn)的新問題，國家及時給予了指導，并提供了相應的司法技術支持。例如，《司法部對吉林省社區(qū)矯正工作領導小組辦公室〈關于可否將檢察院“定罪免訴”人員納入社區(qū)矯正對象范圍的請示〉的答復》就是實例。

（二）全面試行階段：2009-2019年

社區(qū)矯正在先后經歷了初步試點、擴大試點兩個階段后，作為一種新型的刑事執(zhí)行方式的優(yōu)勢逐漸得以顯現(xiàn)，全國各地爭相借鑒的積極性空前高漲，在我國全面試行社區(qū)矯正制度的時機已經成熟。國家順勢而為，于2009年9月適時發(fā)布了《關于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》，吹響了全面試行社區(qū)矯正工作的號角。

2009年至2019年的十年間，我國社區(qū)矯正工作取得的成績有目共睹。據(jù)司法部官網(wǎng)報道，在社區(qū)矯正期間，社區(qū)矯正對象的重犯與再犯率始終運行在0.2%的較低水平;社區(qū)矯正成本遠低于監(jiān)獄改造成本，在一定程度上減少了監(jiān)獄改造這種封閉的監(jiān)禁刑存在的弊端，緩解了監(jiān)獄改造在罪犯矯正效果方面的現(xiàn)實壓力〔3〕。當然，各地社區(qū)矯正工作在取得較大成績的同時也暴露出一些具體操作層面的問題，涉及“社區(qū)矯正對象的禁止令執(zhí)行”“社區(qū)矯正的執(zhí)法文書格式”“社會力量參加社區(qū)矯正”“公、檢、法、司在社區(qū)矯正工作中的銜接配合管理”等方面。為此，國家及時出臺了一系列的補充規(guī)定，有效推動了我國社區(qū)矯正工作的順利開展，并為全面開展社區(qū)矯正工作作了制度和技術上的準備，例如《司法部關于貫徹〈最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關于對判處管制、宣告緩刑的犯罪分子適用禁止令有關問題的規(guī)定（試行）〉做好禁止令執(zhí)行工作的通知》（2011年5月），司法部《關于印發(fā)和使用〈社區(qū)矯正執(zhí)法文書格式〉的通知》（2012年5月），司法部、中央綜治辦、教育部、民政部、財政部、人力資源社會保障部《關于組織社會力量參與社區(qū)矯正工作的意見》（2014年11月），兩院兩部《關于進一步加強社區(qū)矯正工作銜接配合管理的意見》（2016年9月），等等。

（三）正式實行階段：2020年至今

2019年12月28日，十三屆全國人大常委會第十五次會議審議通過了《社區(qū)矯正法》，標志著我國社區(qū)矯正立法工作邁上了新臺階，邁進了“有法可依”（這里的“法”是指由國家最高立法機關及其常設機構頒布的法律規(guī)范）的新時代，《社區(qū)矯正法》的頒布也是新時代我國刑事執(zhí)行工作邁上新臺階的標志性立法建樹。《社區(qū)矯正法》及其實施辦法已于2020年7月1日同時生效，不僅在立法內容上亮點頗多，而且具有多層重大意義：首先，我國社區(qū)矯正工作制度在法律層面得以正式確立，法律代替了類似《社區(qū)矯正實施辦法》等效力層級較低的部門規(guī)章。其次，社區(qū)矯正工作制度的實踐軌跡由“試點”“試行”走向“實行”，是對十幾年來社區(qū)矯正發(fā)揮實效的肯定。再次，《社區(qū)矯正法》及其實施辦法的出臺，縮小了我國在高層次社區(qū)矯正立法方面與國外相關立法的差距，對世界范圍的社區(qū)矯正立法具有一定的推動作用〔4〕。最后，我國社區(qū)矯正立法體系得以健全，刑事執(zhí)行體系逐漸成熟，增強了社區(qū)矯正工作領域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

《社區(qū)矯正法》作為提高社會治理水平、創(chuàng)新刑事執(zhí)行法律制度的一環(huán)，必然屬于在法律制度創(chuàng)新層面對我國社會治理體制的重大變革，是我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化在社區(qū)矯正領域的建設成果，對全面推進依法治國目標的實現(xiàn)具有重大的現(xiàn)實意義〔5〕。

四、我國社區(qū)矯正立法的特點

（一）效力層級由低到高

自2003年我國制定第一部規(guī)范社區(qū)矯正工作的法律文件以來，法律文件的效力層級呈現(xiàn)由低到高的轉變特點，具體體現(xiàn)為制定社區(qū)矯正法律文件主體的級別由最高行政機關、最高司法機關向最高立法機關轉變。在2003年至2019年期間，用于直接規(guī)范社區(qū)矯正工作的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章共計16部〔6〕，2020年7月1日生效的《社區(qū)矯正法實施辦法》也是由兩院兩部聯(lián)合發(fā)布的，在法律位階上仍低于基本法律以外的法律。但是，2020年7月1日生效的《社區(qū)矯正法》是由全國人大常委會制定的，在法律淵源上屬于基本法律以外的法律，在現(xiàn)有的社區(qū)矯正法律規(guī)范體系中法律效力層級最高。由此可見，我國社區(qū)矯正規(guī)范法律文件的效力層級在由低向高轉變，折射出我國社區(qū)矯正立法不同于其他部門立法的一個特點。

（二）立法資源逐漸豐富

在出臺《社區(qū)矯正法》之前，我國的社區(qū)矯正立法資源較為豐富，既有中央一級部門制定的部門規(guī)章，也有各地制定的地方政府規(guī)章，尤其是各省根據(jù)省情制定的地方政府規(guī)章數(shù)量龐大。中央和各省制定的數(shù)量眾多的社區(qū)矯正法律法規(guī)，為我國《社區(qū)矯正法》的制定提供了重要的立法資源和立法經驗。

（三）法律屬性的轉變

長期以來，我國社區(qū)矯正法律法規(guī)的法律屬性存在爭議。在2020年《社區(qū)矯正法》生效之前，有觀點認為，我國社區(qū)矯正法律法規(guī)在法律屬性上應是刑罰執(zhí)行法，社區(qū)矯正工作屬于“刑罰執(zhí)行活動”。該觀點的法律依據(jù)是2003年兩院兩部發(fā)布的《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》，該通知將社區(qū)矯正界定為“非監(jiān)禁型刑罰執(zhí)行活動，屬于在社區(qū)對輕微犯罪人執(zhí)行的刑罰”。針對上述觀點，有學者提出不同主張，認為如果社區(qū)矯正法律法規(guī)屬于刑罰執(zhí)行法，那么，2011年生效的《刑法修正案（八）》第十三條規(guī)定的“對宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期限內，依法實行社區(qū)矯正”，將在學理與實踐兩方面存在邏輯混亂。因為，緩刑在我國并非刑罰執(zhí)行方式，而是附條件不執(zhí)行原判刑罰的一種刑罰裁量制度，屬于刑罰暫緩執(zhí)行〔7〕，即緩刑犯在緩刑考驗期內無違法違規(guī)行為的，原判刑罰就不再執(zhí)行了。針對上述爭議，立法者在2020年生效的《社區(qū)矯正法》中明確將社區(qū)矯正界定為“刑事執(zhí)行活動”，既保證了《社區(qū)矯正法》與《刑法》規(guī)定內容的一致性，也為社區(qū)矯正法律法規(guī)的屬性進行了正名，彰顯了社區(qū)矯正法律法規(guī)屬性的立法轉變。

（四）立法思想的轉變

社區(qū)矯正立法思想的轉變決定了社區(qū)矯正立法價值觀的轉變。2020年生效的《社區(qū)矯正法》在第1條開宗明義指出，社區(qū)矯正通過“提高教育矯正質量”實現(xiàn)“預防、減少犯罪”的矯正效果。相比較之前的社區(qū)矯正立法，“教育矯正”的立法思想超越了“懲罰矯正”的立法思想，凸顯了“教育矯正”在社區(qū)矯正目標價值體系中的地位，成為新時代我國社區(qū)矯正刑事執(zhí)行活動的首要價值追求。

（五）法條的可操作性不斷增強

1.監(jiān)督管理與教育幫扶相結合。《社區(qū)矯正法》在總則部分明確了“社區(qū)矯正工作堅持監(jiān)督管理與教育幫扶相結合的原則”，在分則部分的第四章（監(jiān)督管理）、第五章（教育幫扶）對此原則予以細化：一是法條數(shù)量增多了，相關內容更為豐富，具體要求更為翔實，執(zhí)行過程更為規(guī)范，智慧矯正操作更為細化，這些在《社區(qū)矯正法》第25條關于矯正小組成員的構成、第28條關于獎勵考核的要求、第29條關于電子定位裝置的適用及期限延長條件、第37條和第38條關于就業(yè)技能培訓的規(guī)定中均得以體現(xiàn)。二是增強了社區(qū)矯正的人性化，在社區(qū)矯正過程中注重對人道主義的堅持。例如在《社區(qū)矯正法》第24條關于制定個別化矯正方案的要求、第27條關于簡化批準程序和方式的規(guī)定、第36條關于教育幫扶個別化的要求中均得以體現(xiàn)。

2.社區(qū)矯正機構的規(guī)范化建設。《社區(qū)矯正法》生效之前，我國社區(qū)矯正機構的建設水平不高、規(guī)范化不足，進而導致社區(qū)矯正質量難以得到保障，尤其是在社區(qū)矯正機構名稱的設置上，顯得較為混亂。一是社區(qū)矯正機構名稱不統(tǒng)一，社區(qū)矯正中心、社區(qū)矯正支隊（大隊、中隊）等均是社區(qū)矯正機構的曾用名。《社區(qū)矯正法》生效后，各地紛紛掛牌成立社區(qū)矯正管理局或社區(qū)矯正中心，統(tǒng)一了社區(qū)矯正機構的名稱，增強了社區(qū)矯正機構的公信力和權威性。二是社區(qū)矯正機構的功能體系不完整。司法行政機關作為主管機關，是主要的社區(qū)矯正工作承擔者，其他機關、單位、個人僅是協(xié)助執(zhí)行，功能體系存在缺陷。《社區(qū)矯正法》生效后，在保留司法行政機關作為主管機關的基礎上，設置社區(qū)矯正委員會為主管機關，統(tǒng)籌協(xié)調指導社區(qū)矯正工作;授權縣級以上人民政府新設社區(qū)矯正機構，作為執(zhí)行機構;對司法所的功能予以重新定位。這樣，社區(qū)矯正機構的主管機關、管理機構、執(zhí)行機構共同構成我國新時代社區(qū)矯正的機構體系，保證了社區(qū)矯正機構的結構合理、職能明確、運轉順暢。

3.建設高素質社區(qū)矯正工作隊伍成為趨勢。黨的十九屆四中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，社區(qū)矯正作為一種刑事執(zhí)行活動，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在社區(qū)矯正領域的重要體現(xiàn)，而具體社區(qū)矯正工作的承擔者則是社區(qū)矯正工作隊伍，因此，加強高素質的執(zhí)法隊伍建設極為重要〔8〕。《社區(qū)矯正法》第16條規(guī)定，國家推進、支持高素質社區(qū)矯正工作隊伍的建設工作，以社區(qū)矯正工作隊伍的管理、監(jiān)督、培訓、職業(yè)保障為發(fā)力點，增強社區(qū)矯正工作隊伍的綜合業(yè)務素養(yǎng)、提升執(zhí)法業(yè)務水平，實現(xiàn)社區(qū)矯正工作隊伍的專業(yè)化和規(guī)范化建設目標，滿足新時代社區(qū)矯正工作的新要求。

4.權、利、責體系化得以確立。《社區(qū)矯正法》生效之前，社區(qū)矯正法律法規(guī)對社區(qū)矯正工作人員、社區(qū)矯正對象在社區(qū)矯正中的權、利、責規(guī)定存在缺位現(xiàn)象，在一定程度上制約了社區(qū)矯正的效果。《社區(qū)矯正法》細化、明確了社區(qū)矯正法律關系各方參與主體的權、利、責，提高了我國社區(qū)矯正立法的水平和質量。例如，《社區(qū)矯正法》第4條、第13條、第28條、第59條、第60條對社區(qū)矯正對象的權、利、責予以規(guī)定;第7條、第11條、第14條、第15條、第61條對社區(qū)矯正工作人員的權、利、責作出了要求。

5.增強了未成年人社區(qū)矯正的可操作性。鑒于未成年人的特殊性，在綜合考慮其成長經歷、身心特點、犯罪動機、行為手段、危害后果、重塑可能性等因素的基礎上，《社區(qū)矯正法》第7章對未成年人社區(qū)矯正予以特別規(guī)定。例如，個別化矯正方案的制定、矯正小組成員的構成、個人信息的檔案管理、教育幫扶及準未成年人矯正司法制度等。與之前的法律法規(guī)相比，《社區(qū)矯正法》既增強了未成年人社區(qū)矯正法條的可操作性、實用性，也凸顯了對未成年人的國家親權主義，加強了對未成年人的保護和關愛。

綜上，我國社區(qū)矯正立法是法治國家建設進程中的一件大事，是在社區(qū)矯正領域推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。我國社區(qū)矯正立法的各個階段取得的立法成果，匯聚了廣大社區(qū)矯正工作理論研究者、實踐者的無限智慧，持續(xù)推動著我國的社區(qū)矯正工作向著更高水平發(fā)展。立法是一個國家法治的邏輯起點，科學的立法對于國家法治的建設無異于事半功倍。通過對我國社區(qū)矯正立法的分析，不難發(fā)現(xiàn)，雖然2020年生效的《社區(qū)矯正法》在立法思想、立法內容等方面具有相當?shù)目茖W性、先進性，但在某些具體問題上仍存在值得探討的地方：首先，隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)矯正”成為我國社區(qū)矯正手段的新寵。電子定位或電子鐐銬成為社區(qū)矯正手段智慧化的首選，但是在運用互聯(lián)網(wǎng)定位技術的同時，如何在監(jiān)督、收集信息與維護接受社區(qū)矯正者的隱私之間作出合理平衡，需要立法機關作出價值選擇。其次，社區(qū)矯正機構的聯(lián)合工作機制仍需進一步完善。社區(qū)矯正委員會的功能是組織、協(xié)調、統(tǒng)籌本行政區(qū)域內的社區(qū)矯正工作，但在各機構、各部門的具體參與、銜接社區(qū)矯正工作方面未能給出明確要求，需要后續(xù)立法予以細化。再次，社區(qū)矯正立法的理念和文化認識仍需統(tǒng)一。關于接受社區(qū)矯正人員的稱謂問題，不同稱謂實質上反映了社區(qū)矯正理念與文化的差異。“社區(qū)服刑人員”的稱謂，肯定了接受社區(qū)矯正者的罪犯身份，是刑事懲罰觀的體現(xiàn);“社區(qū)矯正對象”的稱謂，則淡化了接受社區(qū)矯正者的罪犯色彩，更為人性化。雖然《社區(qū)矯正法》已明確了“社區(qū)矯正對象”的稱謂，但持不同觀點者亦有之，需要立法機關在社區(qū)矯正立法的理念、文化等方面加強統(tǒng)一性認識。最后，各地社區(qū)矯正隊伍的專業(yè)化建設水平參差不齊、社區(qū)矯正機構名稱的規(guī)范化和統(tǒng)一化問題未能有效解決，仍需立法機關在將來的社區(qū)矯正立法中進行頂層設計，以期推動我國社區(qū)矯正工作邁上更高臺階。

〔參 考 文 獻〕

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責任編輯 梁華林