公眾環境保護受獎權論

方 印，王明東

(貴州大學，貴州 貴陽 550025)

環境治理的實踐一再證明，僅靠政府單一機制無法完成環境保護的目標。從傳統單一化“命令-控制”型環境治理模式邁向共建共治共享的多元主體合作共治的現代環境治理模式，是新時代下生態文明建設解決日益復雜化和動態化之環境問題的根本出路。[1]環境保護獎勵作為一種民主、柔和、富含人文主義精神的新型環境治理措施，以其能有效激發公眾參與環境保護事業積極性的價值而倍受環境管理者青睞。從現有法律規范對有關環境保護獎勵制度的規定來看，其中既有人民政府環境保護獎勵權力的規定，又蘊含了公眾的環境保護受獎權利，①(1)①如《環境保護法》第11條、《水土保持法》第9條、《漁業法》第7條等均蘊含了環境保護受獎權的規定，可通過權利推定方法將其明示出來，使其具有明確的法律地位，與其他明示權利一樣得到法律的保護。但從制度本身對環境保護獎勵進行解讀似乎很難準確判斷出其是權力還是權利。從環境保護獎勵實踐來看，將環境保護獎勵視為自身的一項權力是絕大多數行政主體的固有思維，其認知本質在于強調行政主體給予符合條件的公眾一定的好處，是一種恩賜。然而這種認知導致了行政主體當獎不獎、濫獎亂獎，公眾不知主張、不會主張、不敢主張等諸多問題的出現，致使環境保護獎勵成了口號式的激勵?；诖?，有必要轉變觀念，探究環境保護獎勵究竟是否屬于公眾的一項權利。倘若屬于，為何只有做出特定貢獻的部分人能夠獲得獎勵，而一般公眾不能申請獎勵？做出特定貢獻的部分人又能否放棄獎勵？為此，本文嘗試聚焦環境保護受獎權研究，其分析邏輯如下：其一，探究環境保護受獎與權利之間的邏輯及關系其背后的學理，亦即環境保護受獎為何成為權利，是環境保護受獎進入到權利的必要性和正當性問題；其二，證立環境保護受獎權符合新興權利成立的標準而能成為一項獨立的權利形態，亦即環境保護受獎何以成為權利，是公眾環境保護受獎權規范塑造的前提和基礎；其三，從環境保護受獎權的規范塑造入手，找尋環境保護受獎權立法實踐與理論上的差距及立法進路，以使環境保護獎勵制度能夠更好地發揮保護環境作用和更為全面地保障公眾的合法權益。

一、公眾環境保護受獎權的初步界定

所謂公眾環境保護受獎權，是指公眾在實施生態環境保護行為后，享有請求行政主體依照法定條件和程序給予物質性、精神性或其他性質(職級晉升、優惠政策)獎勵的權利。環境保護獎勵是行政主體權力運行過程或其結果的表現形式，無論是環境保護獎勵的設定還是授予都離不開行政權力，因此環境保護獎勵具有鮮明的行政性。但本文所述的公眾環境保護受獎權的外延應界定為外部環境行政獎勵，與內部環境行政獎勵、環境社會獎勵存在很大的差異。首先，外部環境行政獎勵是一項具體的行政行為，授獎主體與受獎主體間是一種服務與被服務的關系，當受獎主體權利受到侵害時可通過申請行政復議、提起行政訴訟等方式尋求救濟；而內部環境行政獎勵則是對生態環境主管部門內部工作人員在實施環境保護行為后給予其獎勵的一種內部行政行為，授獎主體與受獎主體之間是一種行政隸屬關系，當受獎主體權利受到侵害時僅能通過申訴、監察等方式進行救濟。因此，二者在性質上存在巨大的差異，故不應將內部環境行政獎勵(工作人員)納入公眾環境保護受獎權(權利主體)的范疇。其次，在環境保護獎勵實踐中，社會組織、單位作為授獎主體而對實施生態環境保護行為的行為人給予一定獎勵的環境社會獎勵大量存在，如依基金會設立的各種環境保護獎。環境社會獎勵雖是國家鼓勵和倡導的并需要國家進行規范和調整以確保其有序開展，但環境社會獎勵與環境行政獎勵在權利基礎、強制力實施、主體范圍等方面有著本質的區別，[2]故也不應將社會環境獎勵(組織、單位)納入公眾環境保護受獎權(義務主體)的范疇。

從權利發展的社會形態看，公眾環境保護受獎權是一項新興權利，是公眾環境權的重要組成部分。環境問題的日益復雜化和動態化、環境治理多元主體參與的必要性共同決定了必須明確公眾的環境保護受獎權，不斷培養和提高環境保護受獎權利意識，通過各方努力不斷促使公眾環境保護受獎權的形成并依法對其進行保障。從權利的作用看，公眾環境保護受獎權是公眾在實施生態環境保護行為后向行政機關主張的一項請求權。在環境保護獎勵中，法律法規事先對環境保護行為、受獎條件和受獎標準等進行規定，公眾在按照環境保護獎勵制度的規定實施一定的環境保護行為后，就依法享有請求行政主體給予獎勵的權利。但公眾并不能對物質性、精神性或其他性質利益等權利標的進行直接支配，其需要請求行政機關履行授予獎勵的義務才能獲得。從權利成立要件看，公眾環境保護受獎權是一種期待權。公眾要獲得環境保護獎勵就必須滿足“實施一定的生態環境保護行為”為條件，但只要公眾實施了法律規定的生態環境保護行為、符合獲得獎勵的條件，就現實性地享有獲得環境保護獎勵的權利。從權利有無明文規定來看，公眾環境保護受獎權是可由環境法條文直接推定的一項默示權利。相對于其他已經實證化的公眾環境權利而言，雖然現行法律尚沒有明確對公眾環境保護受獎權進行規定，但可根據權利推定方法從現有環境法條文中推定出來。

二、公眾環境保護受獎權的生成邏輯

我國現行環境法上并沒有明確規定公眾環境保護受獎權這項獨立的權利類型，決定了在證成該權利如何成為新興權利之前必須首先回答是否需要引入公眾環境保護受獎權這個最基礎的問題，在此基礎上才可進入到對公眾環境保護受獎權的產生及保護等相關問題的討論與闡釋中。因為，在我國現行環境法權利范疇與體系下，如果有其他權利能夠實現公眾環境保護受獎權的價值和功能，仍不顧實際情況一味引入公眾環境保護受獎權不僅會造成稀缺法制資源的浪費，而且亦會影響環境法體系和內容的安排與展開，甚至造成權利沖突的現象。是故，有必要立足環境法現有公眾環境權利的邏輯和機理，對公眾環境保護受獎權是否能作為一項獨立的權利類型并引入環境法中作法理上的探討。

(一)新興權利生成的一般原理之提煉

所謂“新興”并不是指在現行環境法意義上這種環境保護受獎權益剛剛被確認或被保障，而是其作為一種“權利形態”正在被理論證成、被公眾實踐并開始達成一種普遍的權利共識。[3]這一定位，有助于我們借用“新興權利”生成的一般原理來解釋公眾環境保護受獎權究竟是如何生成的。就“新興權利”生成原理而言，姚建宗教授旗幟鮮明地將“新興權利”產生的動因概括為五個方面。①(2)①一是社會的發展導致利益關系的變化乃是“新興”權利產生的根本動因；二是現代社會科學技術的高度發達所帶來的社會關系的重大變化，也是一些“新興”權利產生的主要原因；三是社會各主體為獲得、保有或者處置一定利益而進行的權利競爭和權利斗爭，使其在法律制度意義上將相應的權利訴求轉化為真實的法律權利，這種轉化亦即所謂“新興”權利的產生；四是在我國，十一屆三中全會以來所實行的改革開放政策而帶來整個社會的全面開放亦是“新興”權利在我國社會產生的一個重要動因；五是從權利訴求到“新興”權利的過程還必須滿足該權利訴求獲得社會認同或者說要具有足夠的社會容忍度以及必須具有政治無害性。對這五個方面的動因進一步提煉、概括，可將“新興權利”生成的一般原理歸結為更為簡潔的兩個層面：一是為了回應實踐關切，即從外部的必要性與可能性闡釋其生成的現實動因；二是契合理論的內在邏輯，即從內部的正當性闡釋其生成的法理基礎。[4]回到公眾環境保護受獎權，若能證明引入公眾環境保護受獎權符合上述兩大原理，則在環境法上確立公眾環境保護受獎權之必要性和正當性當無異議。

(二)公眾環境保護受獎權生成的實踐價值

其一，承認公眾環境保護受獎權并將其嵌入到我國現行公眾環境權范疇與體系中，是傳統“命令-控制”型環境治理模式在解決日益復雜化和動態化的環境問題時失靈的實踐需要。隨著環境問題的日趨嚴峻、公眾權利意識的覺醒以及環境保護實踐的深入，傳統環境管理的單向性、強制性和無償性難以適應時代和實踐的要求。承認公眾環境保護受獎權是一項獨立的權利形態，并將其嵌入到現行公眾環境權利體系中進行相關法律制度的構建，可有效破解僅靠政府作為單一主體治理環境問題的困境，如治理能力不足，監管存在短板和盲區等。具體來講，賦予公眾環境保護受獎權利，發揮其所蘊含的平等、信任、協商、合作的環境治理價值，是新時期環境保護的發展方向。一方面能更好滿足公眾的權利需求，將公眾在環境保護中的地位和作用提升到一個嶄新的高度，有利于重構現代環境法的權利義務調整機制；另一方面是生態文明新時期環境保護獎勵規范結構內在升級或自我結構性調整的體現，能有效實現環境治理目標。

其二，承認公眾環境保護受獎權并將其合理嵌入到我國現行公眾環境權范疇與體系中，是拓展、深化該范疇與體系的時代要求。就我國現行公眾環境權利結構體系而言，主要包括環境知情權、環境參與權、環境監督權等。雖然這些權利的存在對推動公眾參與環境保護以及實現環境治理目標具有重大意義，但必須指出的是，現行公眾環境權利結構體系與當下不斷發展的政治、社會、經濟以及文化存在某種程度的脫節，難以與我國環境治理新要求相適應。因此，有必要在現行環境法文本中引入公眾環境保護受獎權，促使公眾環境權利體系和結構順應社會發展并對其進行內在結構性的調整和升級。

(三)公眾環境保護受獎權生成的理論基礎

第一，理性“經濟人”假說理論。從經濟學角度看，在市場經濟條件下，各類經濟行為主體都具有利己心，行為目的在于追求自身利益的最大化，[5]而要求各行為主體違背自己逐利的本性去無償實施有益于環境保護的超法律義務行為往往是不容易做到的。目前環境法學的相關研究存在范道德化的色彩，往往僅注重環境利益保護而忽視其他相關主體的利益，如對于環境污染的治理，大多數學者提出加大行政處罰力度、提高排污標準等建議。實施環境保護行為需要花費大量的時間及資金，甚至還要承受被打擊報復的心理壓力，而且環境狀況得到改善后也難免存在其他主體“搭便車”的情況。因此，如果公眾在實施環境保護行為后很少獲得獎勵甚至沒有獲得獎勵，公眾基于成本和收益之考量必定會喪失繼續實施該環境保護行為的動力。這就需要我們轉變觀念，在尊重人趨利避害本性的基礎上進行規則設置與制度設計，賦予公眾環境保護受獎權，引導、規范、激發人們從事有益于環境保護的行為，而不是使用行政強制、行政處罰等強制手段要求公眾成為不追求自身利益只增進環境公共利益的“圣賢”。

第二，激勵理論。管理學上的激勵理論來自心理學和行為學的激勵理論，作為一種方法也可為環境治理所運用和借鑒。[6]環境治理實踐結果已經表明這項艱巨的任務無法由政府單獨完成，而是需要公眾與行政主體共同努力。而公眾在環境保護中具有多種行為傾向：有的是負面的，如不遵守環境保護的有關規定，不履行環境保護義務甚至實施污染環境的違法行為，對此類主體應通過行政處罰、行政處分等進行制裁；有的是中性的，如按照法律規定履行了環境保護的義務，對此類主體應給予肯定；有的是積極的，如自覺、主動地實施了環境保護法律義務以外有益于環境保護的超法律義務行為，對此類主體應給予贊許和獎勵。對于超法律義務行為，法律無法強制公眾主動實施，并且公眾完全有選擇是否實施的自由。為調動公眾實施此類行為的積極性，有必要賦予公眾環境保護受獎權，[7]這一點可以用馬斯洛的行為心理學理論予以佐證。在法律規范中以馬斯洛的需求層次論作為最主要的理論資源，將心理學上的需求層次激勵論改造成法學上的權利層次激勵論，嘗試確立起不同需求層次與不同權利義務在內容上的對應關系，法律激勵機制的內容設計自然也就由“優勢需要”向“優勢權利”轉化。

第三，權利本位理論。正確的環境保護獎勵觀有助于公眾在權益受到侵害時積極主張自己的合法權益。在傳統環境治理中，立法者多從權力本位觀念出發對社會主體行為進行規范。在這種傳統認知的影響下，環境保護獎勵常常被視為是公權力機關給予符合受獎條件的行為者的好處，獎與不獎、獎勵大小、采用何種獎勵形式完全由公權力機關自由裁量。隨著社會文化變遷、社會結構重整、公民權利意識的形成，權利本位理論在環境治理中的本位意義逐步凸顯，其既包括了權利義務關系(并沒有摒棄義務和責任)，也包括了權利權力關系(權力應當來源于、服務于、從屬于權利)。[8]將環境保護受獎視為公眾權利而非行政主體恩賜，能充分體現對公眾意志自由和行為選擇自由的尊重，從而最大程度上達到權力與權利配置的均衡。

第四，環境正義理論。環境正義理論是研究公眾環境權利的重要切入點，它是社會正義理論在環境領域的具體體現，直接涉及公眾自然資源利用、權利與義務分配、環境權益關系調整以及環境污染風險承擔問題，是實現公眾環境權利的價值基礎。也就是說，環境正義理論所要確定的是公眾在環境保護獎勵中應得到什么，進而推出應當擁有何種權利。但目前我國的環境獎勵制度中并沒有反映出對公眾自由意志的尊重，無論是獎勵的啟動，還是獎勵條件、內容、標準的規定，都更多地體現了公權力機關的意志。由此造成權利與權力不對等的非正義問題，有必要通過重建社會正義秩序來保障公眾環境保護受獎權利。同時，公眾環境保護受獎權又可反作用于環境正義，其對于調動公眾進行環境保護公益訴訟在內的各種環境保護行為的積極性和維護環境正義有重大作用。

三、公眾環境保護受獎權的雙向證成

現階段，公眾環境保護受獎權是我國環境法律未明確列舉的權利，但環境法律未明文列舉的權利是否肯定不具有環境法上的權利屬性？答案應該是否定的。因為法律在制定的時候不可能全面地預見到將來公眾所需的權利，可是隨著社會生活的變化，為應對新矛盾、新問題、新現象的新興權利就會被創設出來。[9]從上述對環境法上是否應引入公眾環境保護受獎權之必要性與正當性的論證可知，環境保護受獎在環境法律規范中本該屬于“權利”的范疇，然而法律不僅沒有完成公眾環境保護受獎權的創制，而且學界對公眾環境保護受獎權的學理探討也很少。雖然權利本身被學者在應然、法定、實然等不同層面和維度使用而導致權利概念具有模糊性與歧義性，學界往往也因此將其作為一個松散概念，但這并不意味著公眾環境保護受獎權這一新興權利本身就成了不證自明的常識。在論證公眾環境保護受獎權應引入環境法之后，在對公眾環境保護受獎權進行塑造之前，應首先證成公眾環境保護受獎權是一項獨立的權利。為防止權利泛化可能給權利觀念本身造成的影響，一項新興權利要得到證成需要滿足概念和實證兩方面的標準。[10]其中概念標準以抽象方式表述什么是權利，實證標準證明公眾環境保護受獎權能為現有環境法律體系所容納以及具有被實現的可能性。

(一)權利資格的理論證成

“權利是什么”是一個法理學界長期爭論的問題，目前國內外最具代表性的學說主要有八種權利學說。①(3)①有學者對中外權利學說進行較為全面而詳細的梳理歸納后，認為主要有資格說、主張說、自由說、利益說、法力說、可能說、規范說、選擇說八種權利學說。這些學說以抽象方式表述權利皆有自身的合理性，但又都各自存在固有的缺陷。于是有學者提出了一種能透過權利各種屬性較全面地認識權利要素的解釋方法，如美國著名法學家韋斯利·霍菲爾德(WesleyNewCombHohfeld)[11]的理論觀點。我國學者中對權利作經典性要素解釋的當屬夏勇教授，他認為：“針對一項權利的成立所必不可少的且最基本的要素包括利益、主張、資格、權能、自由五大要素?！盵12]本文沿著這一思路，聯系公眾環境保護受獎權利的現實樣態，得出對其較全面的認識。

第一，利益。利益是權利的核心要素，是權利的靈魂。環境保護受獎之所以能通過權利創設來予以保護，是為了將一些正當利益保護起來。[13]法律規范能夠通過獎勵和制裁的方式起到對于人們行為的調整作用，是由于法律考慮到人的行為都是在意識指導下追求一定利益的。在實行某一行為之前，人都是根據他對現實環境(包括法律)的認識，判斷自己行為的性質、意義，權衡行為結果所能給自己和社會帶來的利害得失，從而選擇自己的行為方式。公眾在實施生態環境保護行為后，就期望獲得一定的物質利益、精神利益和其他利益，而這些利益不存在不正當問題，這是將環境保護受獎利益通過權利的形式予以保護所具備的初始條件。

第二，主張。權利是法律上一種有效的要求，權利主體可以根據法律規定要求或主張義務主體為某種行為或不為某種行為[14]。權利之所以成立并被明確地提出，除了表示其背后的利益受到法律的強制保護以外，還預示著其背后的利益會受到或隨時有可能受到威脅或侵害。環境保護獎勵中，公眾在實施法律規定的生態環境保護行為后，就相應地享有獲得物質利益、精神利益或其他利益的權利，如果行政主體不兌現承諾就是對公眾利益的侵犯，公眾有權通過意思表達或其他行為來積極主張自己應得的利益。公眾為維護自己合法權益而參與到環境保護獎勵過程并可以行使環境保護受獎申辯權、環境保護受獎知情權、環境保護受獎異議權等相關權利，就涉及對環境保護受獎事實和法律問題可以充分表達自己的觀點和利益主張，對行政主體的授獎行為進行有效監督。

第三，資格。權利主體對于權利的合法享有和正當行使，應當滿足一定的主體資格或符合一定的客觀條件。這些條件既可能來自道德的規定，也可能來自法律的規定。在環境保護獎勵領域，公眾只有符合一定條件從而擁有某種資格，才能對環境保護獎勵享有權利，進而行使和實現環境保護受獎權利。從道德層面看，人類的生存離不開健康的環境，環境保護事業屬社會公共事務，公眾實施環境保護行為并因此獲得獎勵具有道德上天然的資格，故公眾可自主地選擇是否實施、如何實施環境保護行為。從法律層面看，公眾付出時間、資金等實施了法律規定的對環境保護有突出貢獻的行為后，就具備行使環境保護受獎權利的資格。

第四，權能。一項權利的成立必須具有相應的權能，公眾環境保護受獎權的權能要素包括權威要素與能力要素兩個層面。從權威要素的視角加以審視，法律規范是一種強制規范，但法律規范的強制性并不僅僅表現在國家對違法行為的強制制裁方面，而且還表現在國家對合法行為的強制保護或獎勵方面。如此看來，公眾環境保護受獎權就有一定的權威來保證其順利實施，體現了政府權力本位向權利本位的轉變。從能力要素的視角加以審視，公眾需要具備享有、行使和實現環境保護受獎權利的實際能力和可能性，即公眾能根據自己的特定需要和追求自主的主張、享有、處分和實現環境保護獎勵利益。但公眾享有和實現環境保護受獎權并不意味著只能受益而沒有利益損失，因為公眾需要承受就實施環境保護行為而在時間、資金上有可能被打擊報復的后果。

第五，自由。自由是任何權利都必不可少的構成要素，權利的本質是對權利主體意志自由和行為選擇自由的平等尊重和保障。一般來說，義務標準的設置是根據社會平均水平設定的，應當符合義務主體的實際承受能力。法律不可能也不應該將超過廣大主體實際水平部分的超法律義務行為納入法律義務規范的領域。公眾在法律義務之外享有充分的行為、意志自由，公權力機關對超法律義務行為沒有強制力作用的空間。

(二)權利轉化的制度證成

對于具體法律制度乃至社會習慣中形成的各種各樣的權利，不能僅從抽象的概念中解讀權利，還需要從權利實現中研究權利。[15]法理學界一般把權利分為應然、法定和實然三種形態，其中應然權利和實然權利在范疇上并不完全一致，應然權利只有經過國家法律規定上升為法定權利才有可能為權利主體實際享有。權利要素證成只是從應然角度證明了環境保護受獎滿足成為一項權利所應具有的最基本要素，具有成為權利的資格。而如果要證明公眾環境保護受獎權不僅是純粹的應然權利，而且也能為公眾實際享有的權利，就必須要進一步證明公眾環境保護受獎權能被既有的環境法體系所容納以及其自身具有被實現的可能性。

第一，作為應然權利的新興環境保護受獎權要成為法定權利，不僅要符合權利的概念標準，還必須被既有的法律體系所容納。目前雖然憲法以及相關環境法文本中都沒有公眾環境保護受獎權的明確規定，且新修訂的《環境保護法》也只規定了公眾的環境知情權、環境參與權和環境監督權等公眾環境權的子權利。但憲法第20條、第26條第2款、第47條以及《環境保護法》第11條、《水土保持法》第9條、《漁業法》第7條等均蘊含了環境保護受獎權的規定。此外，在行政法規、部門規章和地方性法規中，各主體依據憲法與法律對環境保護受獎權的規定作了職權范圍內的具體細化和權利推定，如《貴州省生態環境保護條例》第7條第2款和《湖南省環境保護條例》第7條等。因此，可將公眾環境保護受獎權定位為一項新興的、法律上具有授權意圖的默示權利，并可通過權利推定方法明示出來，①(4)①權利的立法不可能窮盡一切潛在的權利。在法律確認的明示權利外，還存在著法律的“默示權利”、為法律所“漏列的權利”、未預測到的“新生權利”、為法律所保留的“剩余權利”和“空白權利”以及種種“習慣權利”。它們可以通過“權利推定”明示出來并取得法律效力。確認權利推定的形式主要有：(一)由權利推定權利；(二)由義務推定權利；(三)根據憲法和法律的基本原則、精神與立法宗旨推定權利；(四)依“法不禁止即自由”的原則推定權利；(五)對習慣權利合法性的推定。使其具有明確的法律地位。

第二，作為應然權利的新興環境保護受獎權要成為法律權利，還要基于實現環境保護受獎權之社會成本方面的政策性考量。環境保護受獎權在符合權利概念標準和能被既有的環境法律體系所容納后，并不一定能被實現。[16]因為一旦承認公眾環境保護受獎權的權利地位，就要賦予其權利的規范效果，如讓行政主體承擔授予獎勵的義務。這就需要考慮到實現環境保護受獎權利所要花費的社會成本，因為它通常體現為公眾在實施環境保護行為后向行政主體主張給付物質利益、精神利益和其他利益。而給付獎勵就需要耗費整個社會的資源，會受到國家能力的限制。因此，能否創立環境法上的環境保護受獎權，需要考慮國家在不同時期的財政能力。之所以將實現環境保護受獎權的社會成本稱為政策性考量，是因為它會不斷發生改變。如在改革開放初期引入公眾環境保護受獎權有待商榷，但在國家財政狀況整體提升、公民權利意識普遍覺醒、推進環境治理轉型的當下引入該權利則問題不大。

四、公眾環境保護受獎權的塑造障礙

在當下，盡管我國《環境保護法》及相關專門性環境單行法、行政法規、部門規章、地方性法規等均規定了環境保護獎勵制度，但現實中由于歷史性和制度性的原因導致公眾環境保護受獎權的行使受到諸多的制約，公眾在實施環境保護行為之后并沒有真正地從行政主體處獲得其應得的獎勵和贊許，體現了公眾環境保護受獎權應然與實然的脫節。權利設定有其特定規律，而且權利由應然走向實然也需要一個過程。在環境保護受獎權的權利設定中，既要充分認識到公眾對享有更為廣泛權利的期待，又要認識到公眾環境保護受獎權設定的復雜性。[17]因此，探究公眾環境保護受獎權從應然轉化為實然過程中制約該權利塑造的現實障礙十分有必要。具體而言，表現為客觀外在環境與主觀內在因素兩個維度。

(一)相關法律制度不健全

環境保護獎勵自1989年作為一項制度在《環境保護法》中被正式確定以來，逐漸擴展至各專門性環境單行法、行政法規、部門規章和地方性法規中(如表1所示)。但是一直以來該制度并沒有獲得足夠的重視，也沒有相應的操作規范，致使環境保護獎勵成了口號式的激勵，難以真正成為環境治理的重要手段。[18]通過梳理不難發現，在我國現行法律規范中環境保護獎勵的授獎主體、獎勵條件與形式、獎勵程序、責任承擔及權利救濟等方面都存在明顯的立法缺陷。

第一，授獎主體存在缺位或不明確。有的環境保護獎勵立法中沒有授獎主體的規定，如《草原法》《森林法》和《促進產業結構調整暫行規定》等。有的環境保護獎勵立法中授獎主體的規定不明確，如《環境保護法》《水法》和《貴州省生態環境保護條例》等法律法規中規定由人民政府予以獎勵，但沒有具體規定應由哪一級人民政府予以獎勵?！端廴痉乐畏ā贰洞髿馕廴痉乐畏ā返纫幎ㄓ煽h級以上人民政府及其有關主管部門給予獎勵，但難以對“有關主管部門”進行準確定位。以上現象的存在造成了環境保護獎勵權責不明，出現重復獎勵或獎勵主體相互推諉的現象，使公眾獲得獎勵的權益難以得到保障。如安陽市一公民參與環保有獎舉報，卻被告知舉報焚燒垃圾的行為處于新舊城交界處而不予授獎。①(5)①一公民根據《安陽市區大氣環境污染行為有獎舉報通告》的規定，在2016年11月撥打12319環境污染投訴電話，舉報科瑞公司南面龍安區小七里店村焚燒生活垃圾。經工作人員現場查看并確定確有其事，但安陽市卻遲遲未向該公民兌現獎勵，直至公民在安陽市領導留言板上進行投訴后才收到舉報焚燒垃圾的地點處于新舊城交界處而不予授獎的回復，回復甚至還給出了接到舉報后經行政執法部門現場查看未發現有明顯的焚燒垃圾現象為由予以搪塞。

第二，獎勵條件和形式不明確。就現有環境保護獎勵條件的相關規定而言，獲得環境保護獎勵必須具備兩方面的條件：一是公眾應在環境保護方面有“成績”，二是在環境保護方面的成績必須是“顯著”的。但這些法律規范大多是原則性的規定，對什么“成績”才是保護環境方面的成績，以及“顯著”的評價標準均未作出明確界定，使得環境保護獎勵條件模糊不清。獎勵條件長期模糊的狀態往往導致行政主體對獎勵條件有不同的理解，在環境保護獎勵的條件認定上享有很大的自由裁量權，導致“當獎不獎”以及“濫獎亂獎”情況的出現。如湖北三峽新型建材股份有限公司從2011年到2015年在生產設施不符合環保要求被查處曝光的情形下，每年還獲得當地政府高額的節能減排獎勵。[19]另外，對于獎勵的形式有的沒有規定，有的規定給予表彰和獎勵，有的規定只給予獲獎證書，有的規定只給予資金獎勵。若不對獎勵的形式、等級等問題進行規定，必然導致環境保護獎勵實踐中環境保護貢獻成績與獎勵等級不匹配，難以真正發揮環境保護獎勵的激勵功能。

第三，獎勵程序缺失?？v觀我國環境保護獎勵的相關法律法規，除了《環境保護科學技術獎勵辦法》對獎勵程序有較為具體的規定之外，其他法律法規對環境保護獎勵程序的規定大多處于空白狀態，如環境保護獎勵如何啟動、審查、異議、授予和救濟均缺少程序規范的保障。[20]程序的缺失和不公正既不利于環境行政主體合法有效授獎，也不利于對公眾合法利益的保護。一方面，行政主體無法可依、無章可循往往出現自由裁量、暗箱操作等亂象，影響環境保護獎勵的合法與公正。另一方面，公眾作為受獎主體相對于授獎主體而言為弱勢一方，無法依據程序的設定規范授獎主體的行為以保證其環境保護受獎權的實現。此外，還存在行政主體責任不明和權利救濟渠道不通暢等問題。

表1 我國現行環境獎勵法律法規梳理

《湖南省環境保護條例》(2019年修)地方性法規縣級以上人民政府對山水林田湖草進行系統治理,推進生態修復,提高環境資源承載能力無財政補貼、獎勵扶持第7條

(二)主體權利意識淡薄

主體擁有良好的權利意識是權利得以規范塑造的重要因素。[21]長期以來，不論是公權力機關(義務主體)還是公眾(權利主體)，都缺乏環境保護受獎的權利意識。首先，權利主體意識薄弱主要體現在公眾不敢主張、不善主張環境保護受獎權利。這與中國傳統法律文化中權利的存在依附于權力的觀念以及缺乏對公眾權利意識的培養等因素息息相關。[22]理想狀態為，每一個公眾都能夠自覺地意識到自己的環境保護受獎權權利主體地位并主動去爭取權益。當環境保護受獎權益受到侵害時，能夠采取合法的方式表達和實現自己的權利主張，并可根據社會的發展變化和環境保護實踐的深入主動要求政府和法律給予環境保護受獎領域更多的權利保護。

其次，義務主體權利意識薄弱主要體現為行政機關對公眾環境保護受獎權利的漠視和不尊重。受我國環境保護獎勵制度不健全、傳統根深蒂固的“官本位”思想、程序正義觀念的缺失以及“命令-控制”型環境治理模式中形成的命令服從式思維習慣尚未根本改變等多重因素的影響，造成環境保護獎勵中行政機關缺乏權利意識，表現出極其濃厚的權力色彩。環境保護獎勵的范圍大小、獎與不獎、采用何種獎勵形式等問題完全由行政主體自由裁量，導致“當獎不獎”以及“濫獎亂獎”情況的出現。如一方面行政主體積極作為，濫用環境保護獎勵自由裁量權，導致對公眾環境保護受獎合法權益的直接侵害；另一方面行政主體消極作為，不按已出臺的有關環境保護獎勵的規定兌現獎勵，且公眾對此缺少有效的救濟措施，導致對公眾環境保護受獎合法權益的間接侵害。

五、公眾環境保護受獎權的塑造建議

公眾環境保護受獎權是被公眾認可并期待享有的權利，但該權利還只屬于應然層面，未得到立法的有效確認，對其保護必須有相應的規范塑造。同時我們也要清醒地意識到，試圖打破環境保護受獎是行政權力的桎梏，并以環境保護受獎是公眾權利的觀念進行相關制度的構建，不是一蹴而就的。因為公眾環境保護受獎權從應然到法定再到實然的過程會受到物質基礎、階級結構、文化傳統和國家制度等多種因素的影響，其必然會經歷漫長的制度演變。

(一)權利要素之規范塑造

1.公眾環境保護受獎權的主體

環境保護中的獎勵，主要發生在環境保護受獎人與相關公權力機關之間。[23]所以，公眾環境保護受獎權的主體包括權利主體與義務主體。其中，權利主體是在環境保護受獎法律關系中享有權利的一方。有學者認為，相較于為社會全體主體而設定的諸如所有權、債權、繼承權等第一性權利，環境保護受獎權屬第二性權利，只有那些在履行法定義務基礎上又做出貢獻的社會主體才有資格享有。[24]但筆者認為，公眾“享有”某項權利與公眾“行使”某項權利是不能等同的，公眾在不具備行使權利的條件時，并不是被否定或剝奪了具有權利資格主體享有的權利，只是規定其暫時不得具體行使此項權利。在環境保護受獎權上，不會出現“有權不用，過期作廢”的問題，即公眾不去行使環境保護受獎權并不會失去享有環境保護受獎權的資格。因此，環境保護受獎權的權利主體應當是公眾(具體包括自然人、法人和其他組織)，但只有在符合法律規定的條件下才能獲得獎勵。為確保公眾參與環境保護和環境治理目標的實現，自然人的范圍應涵蓋我國公民、外國人和無國籍人，但如前所述，對于自然人中的生態環境主管部門內部工作人員，因其受內部環境行政獎勵調整，故不因將其納入環境保護受獎權利主體范疇。法人也包括本國法人和外國法人。其他組織是指不具有法人資格的非政府組織，因為環境保護領域的非政府組織(如自然之友、熱愛家園)對于保護環境發揮著無可替代的作用，故也應將其納入權利主體的范疇。

義務主體是在環境保護受獎法律關系中承擔相應義務的一方。環境保護受獎權的義務主體應是公權力機關，環境保護獎勵與其說它是行政主體的一項行政權力(只有當公眾在實現環境保護受獎權利過程中有違法行為時才會行使行政管理權力)，更宜于說它是行政主體的一種職責和義務(環境保護受獎申請的受理、審準、授予均是行政主體應盡的義務，但由于行政主體的權責的重合性，環境保護受獎權實現的過程也表現為行政權力運行的結果)，其職責就是依法對實施環境保護行為的公眾授予獎勵，故公權力機關應是環境保護受獎權的義務主體且是最主要的義務主體。從現有法律規范來看，公眾在實施環境保護行為后均由人民政府予以獎勵，但人民政府并不直接對轄區內環境保護工作實施監督管理。這種規定既與行政效率的要求相悖，也極易造成環境保護受獎實施過程的混亂。筆者認為，公眾環境保護受獎權的塑造有必要對上述規定進一步細化，可由對轄區內環境保護的相關問題具有更加直觀認識的各級環境保護主管部門受理、審查后報人民政府核準、頒發，如此一來既可以提高行政效率，也可促進相互間分工合作、監督制約。

2.公眾環境保護受獎權的客體

權利客體是法律關系主體權利、義務所指向、影響、作用的客觀對象。[25]環境保護受獎權的客體是實施生態環境保護行為，實施生態環境保護的行為應當符合一定的客觀標準，對這些標準的科學界定有利于明確環境保護受獎的范圍。[26]環境保護受獎權客體之生態環境保護行為須具備可獎勵性，在對生態環境保護行為進行評價時要充分考慮其范圍和顯著性。凡是符合這些標準的行為都在環境保護受獎權的范疇之內，反之就不適用環境保護受獎權的相關規定。

一要，明確環境保護受獎的范圍。要獲得環境保護獎勵，就必須在環境保護方面做出成績。如果是在其它方面做出成績，則不適用環境保護受獎。其范圍主要有如下幾個方面：一是在污染防治方面有成績。包括提出科學合理的污染治理建議；開展廢棄物綜合利用，變廢為寶；發明、采用、推廣無污染、少污染的檢測儀器和污染監測方法；在大氣、水體、固體廢物、噪聲、放射性方面積極采取有效污染防治措施，使環境狀況有明顯改善等。二是在保護和改善環境方面有成績。包括積極保護植被，防風固沙，減少水土流失；積極防止國家野生動植物種源滅絕及生態失調的發生；積極從事生態環境保護區的管理與保護工作；積極創新環保宣傳教育手段，提高公眾環境保護意識。三是舉報生態環境違法行為方面有成績。包括采取檢舉、揭發、控告等方式避免生態環境違法行為發生、消除生態環境安全隱患或協助生態環境違法犯罪案件辦理等情形；及時制止污染破壞行為。四是在環境保護科學技術方面有成績。包括發現或闡明自然現象特征和規律，發明應用于環境污染防治、自然生態保護的新產品、技術、工藝、材料等，推廣先進環境保護技術和裝備，促進科技成果轉化、應用和推廣。

二要，明確成績顯著的標準。要獲得環境保護獎勵，就必須積極參與環境保護工作并取得顯著成績。如果僅一般地按照環境法律規定履行相應的義務、盡到相應的責任，則不適用環境保護受獎。為能合法有效的授予獎勵并做到環境獎勵行為與獎勵大小相對應，必須通過立法對“顯著”的標準予以明確化和規范化。對環境保護成績能夠用數量、價值來衡量的，要具體量化以確定是否顯著，如開展廢棄物綜合利用，變廢為寶的數量，積極采取有效污染防治措施減少大氣、水體、固體廢物、噪聲、放射性污染的價值等。對環境保護成績不能用數量、價值來衡量的，要通過對環境保護效果大小來確定是否顯著，如對于環境保護科學技術活動，可根據環境技術、方法、理論的創新程度、難易程度、轉化程度以及環境效益來衡量成績是否顯著。對環境保護成績既不能用數量、價值衡量，也不能通過環境效果來衡量的，要通過一些間接方法并結合環境保護事實來衡量成績是否顯著。

3.公眾環境保護受獎權的內容

公眾環境保護受獎權的最基本目的就是為公眾環境保護受獎提供權利性保障。由此，公眾環境保護受獎權的權利內容就是享有、行使與實現環境保護受獎相關的系列權利。其權利內容至少應包括獲得獎勵的實體性權利和程序性權利等原權利，以及原權利受到侵害時通過申訴、申請復議、提起訴訟等方式尋求救濟的權利。環境保護受獎權的實現有賴于環境保護受獎原權利與救濟權的同時塑造。

實體性的環境保護受獎權主要包括所有權、使用權、處分權和身份權(榮譽權)，是整個公眾環境保護受獎權利體系的核心、出發點和歸宿。公眾對環境保護受獎的所有權是指公眾享有對行政主體授予的物質利益、精神利益或其他利益的所有權；使用權是指公眾有權在合法范圍內使用獎金、榮譽稱號等獎勵；處分權是指公眾有權依法處分其權利，包括領受獎勵、拒絕接受獎勵、拋棄獎勵等；身份權(榮譽權)是指公眾因做出環境保護顯著成績的行為而享有的榮譽性權利。程序性權利是指公眾在環境保護受獎實施過程中所享有的確保實體性環境保護受獎權得以實現的權利，主要包括環境保護受獎申請權、環境保護受獎知情權、環境保護受獎申辯權等。環境保護受獎申請權是指公眾在實施環境保護顯著成績的行為之后，向行政主體申請授予環境保護獎勵的權利；環境保護受獎知情權是指公眾有了解、知曉環境保護獎勵的法律依據、條件標準、名額限制、評審程序等信息的權利，是公眾行使環境保護受獎監督權的前提，對保障環境保護獎勵公平公正的實施具有極其重要的作用；環境保護受獎申辯權是指公眾在環境保護受獎實施過程中為維護自身獎勵權益享有的陳述、辯論等權利，有助于抑制行政權力恣意行使。救濟性權利是指公眾環境原權利受到侵害，應當獲得環境保護獎勵而未獲得獎勵的，享有的通過法定的途徑與程序提出申訴、申請行政復議、提起行政訴訟的權利和獲得賠償或補償的權利。救濟性權利能確保公眾環境保護受獎權真正、完整地實現。當然，權利義務具有一致性，公眾在行使環境保護受獎權時應履行相應的法定義務，如實施受獎行為、依法提出申請的義務。

(二)權利意識之培養塑造

一是權利主體權利意識的培養，主要體現在公眾積極維護、追求環境保護受獎權利方面。其權利意識的增強不僅要通過宣傳、教育等輸入式，更要依靠政治民主、司法公正等體驗式。首先，加大法制宣傳力度，真正將普法工作做到實處，將法治的精神送到公眾腦中，而不是手中；加強公眾權利意識教育，改變傳統的權利思想觀念，在教育中特別強調環境保護受獎是公眾應當享有的權利，增強其權利意識。其次，權利意識一定程度上需要靠公眾對現實法律生活的實際感知，因為政治民主、司法公正直接影響公眾權利實現與期待利益是否一致的心理體驗。行政主體在作出對公眾環境保護受獎權利實現有影響的決策或者行為前，應及時告知公眾有關的法律依據與救濟途徑，并充分聽取公眾意見，盡可能地吸納公眾參與到環境保護決策之中，實現民主行政；在權利受到侵害時，要讓公眾更多地參與到司法救濟過程中來，使之了解權利的內容，知曉權利的救濟途徑，得到必要的救濟。通過輸入式和體驗式的共同作用，使得權利意識在公眾心中得以增強，當環境保護受獎權利受到侵害時，公眾能依法主張權利而不是忍氣吞聲、息事寧人。

二是義務主體權利意識的培養，主要體現在行政機關對公眾環境保護受獎權利的尊重和敬畏，最重要的途徑是健全相關制度、加強權力制約。首先，健全環境保護獎勵制度，明確行政主體法律責任。加強行政機關權利意識，在形式上就必須要有規范健全環境保護獎勵制度?，F行法律只對環境保護受獎進行了極為概括性的規定，對于環境保護受獎法律關系的權利義務內容卻絲毫沒有涉及，從而在無形之中導致“權利的流失”。明確什么樣的行為應該獎勵、什么樣的行為不該獎勵，以及行政主體不履行獎勵職責的法律責任，可有效減少行政主體權力恣意的空間。其次，深入推進依法行政，加強權力制約。在環境保護受獎實施中必須有效地消除“官本位”思想，把“權利本位”思想落到實處。積極從不當使用甚至濫用環境保護受獎行政權力向慎用和約束環境保護受獎行政權力轉變；積極從重實體輕程序向實體程序并重觀念轉變，嚴格按照法定程序實施環境保護獎勵；積極從“管理者”向“服務者”轉變，及時受理、處理公眾的環境保護受獎申請。通過改進體制機制和加強權力制約的共同作用，能有力增強義務主體的權利意識，切實保障公眾環境保護受獎權及時、有效、全面的行使。

六、結語

“我們的時代是一個邁向權利的時代，是一個權利備受關注和尊重的時代，是一個權利話語越來越彰顯和張揚的時代。”[27]新興權利的產生和發展在本質上乃是社會絕大多數主體權利意識覺醒的自然反應。公眾環境保護受獎權作為一項新興權利的出現，順應了新時代生態環境保護事業的發展方向，體現了政府權力本位向公眾權利本位的實然轉變，是環境管理由傳統的單方面命令、強制和制裁模式向服務、合作、指導和溝通的多元合作模式轉變的重要標志。同時，此項權利的出現，是解決日益嚴峻的環境問題的根本之道，也是環境保護獎勵制度正當性存在的價值基石。然而，在公眾環境保護受獎權利有機整體(應然、法定和實然)中，該權利還只處于應然層面，需要不斷塑造促使公眾環境保護受獎權的形成。因此，必須要面對制約環境保護受獎權權利塑造的主客觀障礙因素，健全環境保護獎勵制度，實現環境治理向多元參與合作機制的轉變，進而滿足人民日益增長的優美生態環境需要。