促進(jìn)多元共治提升鄰避問題治理能力研究

◆侯小菲

一、前言

要有效防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，就要把生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)納入常態(tài)化管理，系統(tǒng)構(gòu)建全過程、多層級(jí)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范體系，嚴(yán)密防控垃圾焚燒、對(duì)二甲苯（PX）等重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)鄰避問題防范化解，破解涉環(huán)保項(xiàng)目鄰避問題，著力提升突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置能力。

二、防范化解鄰避問題的必要性

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，很多維系了現(xiàn)代城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的鄰避類項(xiàng)目，例如垃圾焚燒廠、污水處理廠、變電站、殯儀館等鄰避設(shè)施的落地、建成和運(yùn)轉(zhuǎn)普遍受到全社會(huì)的廣泛關(guān)注[1]。鄰避設(shè)施并非都是帶有風(fēng)險(xiǎn)的商業(yè)項(xiàng)目，其中也不乏重大的公共民生項(xiàng)目。這類設(shè)施雖然是滿足公共利益和城市發(fā)展所必須的，但同時(shí)又伴隨著一定風(fēng)險(xiǎn)，具有成本收益不均衡的負(fù)外部性，因此，這些設(shè)施的選址經(jīng)常會(huì)引發(fā)“不要在我家后院”的鄰避情結(jié)，甚至?xí)l(fā)生嚴(yán)重的沖突。[2]隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，民眾環(huán)保意識(shí)不斷提升，民眾對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注程度及對(duì)自身健康、自然環(huán)境和資產(chǎn)價(jià)值等可能造成的影響的擔(dān)憂不斷加劇，就會(huì)產(chǎn)生鄰避的心理，隨之可能會(huì)采取情緒化的抵制行為，其中，尤其以涉環(huán)保類項(xiàng)目較為突出。但是，相關(guān)項(xiàng)目往往對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要帶動(dòng)作用，不僅事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也影響著公共服務(wù)和民生福祉的進(jìn)步。因此，防范化解鄰避類項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)以及治理鄰避類項(xiàng)目帶來的沖突已經(jīng)成為加快推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要課題，也是實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活向往的努力方向之一。因此，對(duì)于符合法定程序、手續(xù)、資質(zhì)齊全的鄰避設(shè)施項(xiàng)目，在補(bǔ)償機(jī)制到位的前提下，為了保障大多數(shù)人的公共利益，仍然需要積極推進(jìn)公益性項(xiàng)目的實(shí)施，從而破解城市快速發(fā)展中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的問題，從根本上提升政府公信力，培育公民公共物品精神和責(zé)任觀念。

三、鄰避問題治理中可能存在的問題

（一）信息公開不及時(shí)

信息公開不全面、甚至信息不存在，環(huán)評(píng)報(bào)告獨(dú)立性存疑以及弄虛作假的嫌疑，地方政府、企業(yè)與周邊居民相互之間既缺乏有效溝通難以取得信任，都會(huì)放大鄰避效應(yīng)。由于信息不對(duì)稱的存在，鄰避項(xiàng)目附近居民對(duì)于項(xiàng)目可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和危害并不清楚，這就導(dǎo)致了抵觸情緒的滋生甚至發(fā)生群體事件。

（二）公眾參與不足

從表面上看，是居民對(duì)各類鄰避設(shè)施的厭惡，但從更深層次分析，選址決策過程缺乏公正性和透明性以及直接忽略居民的參與意愿才是關(guān)鍵原因。居民受教育水平不斷提高，民主和法制進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)、公民社會(huì)的興起、公共話語空間的不斷擴(kuò)大和公民維權(quán)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，使得缺乏公眾參與成為鄰避問題發(fā)生的重要原因之一。很多鄰避項(xiàng)目中，周圍居民都未真正參與到環(huán)評(píng)過程中，沒有參與填寫調(diào)查問卷和參加聽證會(huì)等。缺乏有效的公民參與，就會(huì)導(dǎo)致對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂無法化解，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知是一個(gè)復(fù)雜的過程，是所有參與者信息、意見和價(jià)值三者聯(lián)動(dòng)的過程，并且需要政府、企業(yè)、民眾之間相互的尊重與信任。因此，忽略公眾參與協(xié)商的過程，決策的合法性就會(huì)受到質(zhì)疑，進(jìn)而為謠言傳播創(chuàng)造了條件，擴(kuò)大了居民的恐慌心理，為“鄰避效應(yīng)”的發(fā)生提供了心理基礎(chǔ)，加大了“鄰避效應(yīng)”的可能性。

（三）利益分享機(jī)制不健全

鄰避問題之所以會(huì)發(fā)生，是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)上稱之為理性人的選擇，是人之常情。鄰避設(shè)施的建設(shè)通常會(huì)為整個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大收益，但是項(xiàng)目可能發(fā)生的污染物泄漏以及對(duì)周圍環(huán)境破壞的風(fēng)險(xiǎn)卻只是由當(dāng)?shù)鼐用駚沓袚?dān)，即居民承擔(dān)了設(shè)施的負(fù)外部性，而正外部性由社會(huì)共享，居民如果得不到合理的補(bǔ)償，有違成本收益的對(duì)稱與公平，當(dāng)然會(huì)對(duì)鄰避類項(xiàng)目產(chǎn)生抗拒和排斥心理。需要注意的是，居民并非反對(duì)垃圾焚燒廠和化工廠等典型鄰避設(shè)施的建設(shè)，甚至持贊成態(tài)度，覺得是有必要的，既可以助力當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，又可以解決就業(yè)等問題，但是如果建在我家旁邊，就會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)，這時(shí)鄰避效應(yīng)就顯現(xiàn)出來。

四、鄰避問題治理能力提升機(jī)制

（一）信息公開，科學(xué)決策

第一，建立完善的信息披露機(jī)制。治理鄰避問題的基礎(chǔ)在于充分的信息公開，應(yīng)對(duì)信息不對(duì)稱帶來的不信任問題只有通過公開透明的信息發(fā)布來消除，保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)也同樣需要政府部門及時(shí)有效的公眾溝通來回應(yīng)群眾訴求，化解鄰避項(xiàng)目帶來的矛盾。具體來說，企業(yè)需要公開全部與項(xiàng)目有關(guān)的信息和完整的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，根據(jù)《國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)污染源自行監(jiān)測(cè)及信息公開辦法（試行）》的規(guī)定，國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控的企業(yè)應(yīng)將自行監(jiān)測(cè)工作開展情況及監(jiān)測(cè)結(jié)果向社會(huì)公眾公開。同時(shí)，政府相關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格履行監(jiān)管職責(zé)，根據(jù)環(huán)保部《關(guān)于印發(fā)〈建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開指南（試行）〉的通知》，實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的受理公示和審批前公示，將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息在市政府網(wǎng)站進(jìn)行公示。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，政府網(wǎng)站上也應(yīng)公開披露環(huán)境監(jiān)測(cè)相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，接受全社會(huì)的監(jiān)督。第二，嚴(yán)格規(guī)劃，科學(xué)決策，建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。鄰避問題的應(yīng)對(duì)就是要建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代治理體系并提升治理能力。城市規(guī)劃應(yīng)貫徹可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略，綜合考慮地質(zhì)、氣候、水文、環(huán)境、人口及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等因素，需帶有前瞻性和全局性，提前做好科學(xué)合理的功能區(qū)劃分，并且保障規(guī)劃的長(zhǎng)期穩(wěn)定性。同時(shí)規(guī)劃部門在對(duì)待鄰避設(shè)施的選址問題上，必須嚴(yán)格按照相關(guān)的法律法規(guī)考慮項(xiàng)目的安全防護(hù)距離，同時(shí)需要充分考慮群眾能夠接受的心理安全距離。不僅要考慮專業(yè)技術(shù)指標(biāo)，更要綜合評(píng)估選址地的社情民意等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從起步階段就要降低鄰避事件發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）協(xié)同治理，共建互信

第一，健全決策機(jī)制，加強(qiáng)公眾參與。破解鄰避問題是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，加強(qiáng)公眾參與可以調(diào)和政府與民眾在方案執(zhí)行中的矛盾，幫助政府了解社情民意，使得決策具有代表性和回應(yīng)性。具體來說，一是發(fā)揮人大、政協(xié)等體制內(nèi)的權(quán)力機(jī)關(guān)、咨詢機(jī)關(guān)與民眾之間橋梁和紐帶的作用，參與到?jīng)Q策過程中。二是發(fā)揮專家學(xué)者在專業(yè)性問題方面的權(quán)威功能，從嚴(yán)邀請(qǐng)專家進(jìn)行項(xiàng)目可行性論證。三是讓所有決策利益相關(guān)者都有暢通的渠道表達(dá)利益訴求，納入到?jīng)Q策參與體系中。地方政府應(yīng)遵循“善治”的原則，最終形成“參與——協(xié)商——共識(shí)”的良性模式。第二，政府、企業(yè)、民眾共建完善的社會(huì)信任體系。從國(guó)內(nèi)已經(jīng)發(fā)生鄰避沖突的典型案例可以看出，信任問題是發(fā)生鄰避事件的深層次原因。爭(zhēng)取群眾的支持和理解往往是鄰避類項(xiàng)目成功落地的決定性因素，而相互的尊重和信任正是理解和支持的前提條件。鄰避問題的治理，需要政府、企業(yè)和社會(huì)公眾三級(jí)聯(lián)動(dòng)。政府主導(dǎo)、協(xié)作溝通、統(tǒng)籌推進(jìn)，三方共建完善的社會(huì)信任體系，為化解鄰避類項(xiàng)目造成的沖突創(chuàng)造良好的政治生態(tài)，實(shí)現(xiàn)從管理到治理，從行政許可到公眾認(rèn)可的轉(zhuǎn)變。

（三）共享共治，科普先行

第一，建立良好的環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制和利益分享機(jī)制。治理鄰避問題也就是平衡好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定、公共利益和個(gè)人利益之間的復(fù)雜關(guān)系。政府和企業(yè)推進(jìn)項(xiàng)目的時(shí)候，在最初就要和當(dāng)?shù)孛癖娺M(jìn)行有效溝通，除了講清楚項(xiàng)目帶來的好處之外，也要說明污染的程度，以及對(duì)民眾可以給予的補(bǔ)償，再由當(dāng)?shù)孛癖姼鶕?jù)自己的主觀偏好來決定是否接受這樣的項(xiàng)目。對(duì)項(xiàng)目周邊小區(qū)，除了對(duì)民眾進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償之外還可以在小區(qū)設(shè)立公園、圖書館、運(yùn)動(dòng)中心等，供附近居民免費(fèi)（或打折）使用。此外，還可以對(duì)居民進(jìn)行定期免費(fèi)體檢、房屋置換與搬遷、房地產(chǎn)價(jià)格保證、提供就業(yè)等非物質(zhì)性公益補(bǔ)償，體現(xiàn)人文情懷。第二，發(fā)揮非政府組織和新媒體的重要作用，推動(dòng)科普教育常態(tài)化。非政府組織因具有非盈利性，其公正性更能被大眾所接受，因此在發(fā)生鄰避效應(yīng)時(shí)，能夠充當(dāng)民眾的代言人，和政府進(jìn)行更為有效的溝通，促進(jìn)鄰避問題的化解。同時(shí)，非政府組織還可以協(xié)助政府在平時(shí)做好普通民眾的科普教育工作，正確引導(dǎo)，消除認(rèn)知誤區(qū)，打消群眾疑慮，防范虛假信息的傳播所引起的恐慌情緒，減少從眾心理，提高科學(xué)素養(yǎng)，為順利推進(jìn)鄰避類公共項(xiàng)目創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。可以通過搭建展覽館、制作微電影和宣傳冊(cè)等方式，并且利用好微信、微博公眾號(hào)等新媒體，推動(dòng)科普教育常態(tài)化。科普宣傳教育還應(yīng)持續(xù)覆蓋項(xiàng)目選址、立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全過程，既要突出專業(yè)性、權(quán)威性，又要通俗易懂，貼近生活，用普通人聽得懂好理解的語言和方式進(jìn)行，與日常生活相結(jié)合。此外，對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間、新興媒體、社會(huì)力量加強(qiáng)引導(dǎo)與管控，使之成為傳統(tǒng)主流媒體的重要補(bǔ)充。鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)舉辦各類科普活動(dòng)，切實(shí)做到科普教育常態(tài)化，提高全民科普水平。